文化部关于印发《文化部住房公积金管理细则》的通知

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限购令的合法性探析
——兼论房价调控中的法治问题

□ 高军


[摘要] 为扼制高房价而采取的调控措施中，限购令无法律依据，违反了依法行政原则，由于涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利，从法律保留的角度，应由法律作出限制，作为行政部门的各级政府无权限制宪法基本权利。高房价主要是因政府垄断土地一级市场催生的高地价、土地供给不足而造成，而限购令却旨在打击需求，限购令平添了交易费用，干扰了正常的市场运作，属下错了药方，其手段违反了比例原则。此外，要求开发商申报房产销售价格、对商品房预售款实行监管等行政措施破坏了市场经济的基本原则，侵犯了企业的自主经营权，有违法治原则。房产价格真正回归理性，要求相应法律制度必须进行变革。
[关键词] 限购令 房价调控 合法性 法治

2010年是中国楼市的调控年，从“国十条”到二次调控的“新国五条”，相关政策密集出台，但在这一年中房价不仅没有降下来，反而显出不断上涨的势态。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出楼市调控“新国八条”，与之前众多的调控政策一样，“新国八条”被称为“史上最严厉房地产调控政策”。“新国八条”引起广泛关注的是其中措辞严厉的限购令。事实上，限购令并非“新国八条”所首创，此前的“国十条”中即规定“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。而其后的“新国五条” 一改“国十条”限购的授权性规定为强制性规定，首条即强调房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。限购令的出台，使房地产市场风云突变，社会各界对该政策褒贬不一，莫衷一是。笔者认为，“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并被确立为基本的治国方略，房价调控所采取的措施必须符合宪法与法律，作为一种自上而下通过行政手段推行的限制居民购房套数的限购令，无疑强力干预了市场，同时还涉及到对公民、企业宪法基本权利的限制，无法回避其自身合法性的质疑。
一、限购令无法律依据，违反了依法行政原则
“绝对权力，绝对腐败”是一条为无数历史事实所证明的铁律。自近代以来，权力分立、有限政府的宪政理念深入人心，政府的权力来源于法律的授权，对政府而言，“法无明确授权即无权”已成为民主法治国家的基本通识。为实现保障人权与增进公共福祉的目的，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。[1]1依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为，受法律的拘束。依法行政强调的是“法的支配”，主要包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效；（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[2]5以此观照，限购令并无法律依据，违反了依法行政原则。
1、限购令不符合法律之法规创造力的要求。限购令的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告，因此不是行政法规。就各地出台的限购令而言，目前不管是直辖市、省会所在地的城市，还是经国务院批准较大的市，都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布，因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低，无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配的要求。
2、限购令不符合法律优位的要求。《中华人民共和国合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。至少从形式上看，楼市限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，在一定的情况下，国家可以干预市场，干预契约的订立。但这只是例外，而且国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由，必须符合法律保留原则，通过法律的形式来进行，而且其所采取的手段必须符合比例原则。
3、限购令不符合法律保留的要求。在依法行政原则中，法律保留原则为一个核心的概念。作为一项基本的宪政常识：为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法——人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在组织方面，议会与行政权相比，处于与人民更接近、更密切的位置，议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础；其次，在程序方面，议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则，这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成，也可以凸显重要争点，确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡，其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比，行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性，而较难达到相同的效果。[4]132要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”（“重大性理论”）则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[5]142很明显，限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及对房产开发商经营权的限制，而以上权利属于宪法性基本权利，根据法律保留的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行，由于并非细节性、技术性的事项，即使授权立法亦无权对之创制规范。
二、限购令所采取的手段有违比例原则
所谓比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。[6]42亦即，比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。具体包括：（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。[7]225以此检视，限购令显然有违比例原则。
首先，限购令所采取的手段并不妥当。众所周知，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，自由贸易，自由竞争。限购令通过行政手段强力干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场平等主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济法则，有公权侵犯私权之嫌。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。此外，限购令还平添了交易费用，因为甄别谁有钱买房简单，但甄别谁有资格买房却极为复杂，单是对限购令中的“家庭”这一概念的理解上，就足以引发混乱。事实上，强制推行这种很难具有操作性的限购令，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。由于限购令在执行过程中不可能完全一刀切，势必会附加诸多豁免条款，这些豁免条款可能将难免成为弄权腐败的温床。
其次，限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识，价格是由市场供求关系决定的，房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从经济学的角度，政府应当增加供给，而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。事实上，限购令仅仅是暂时压抑了需要，在短期内会有打压房价的作用，它同时一方面将直接促进房租上涨，另一方面也会打压房地产的开发，减少房子的供应量，供给减少，竞争弱化，中长期只会进一步推高房价。限购令仅仅是临时性的行政手段，随着房地产市场的变化，过段时间可能为了刺激房地产的发展，限售将会放松，房价又继续进入上涨的路径，从而产生 “涨价—限售—供应减少—放松—继续涨价”的恶性循环。必要性原则要求在采取的措施所保护的法益与所侵犯的法益之间进行权衡，在有其他侵害更小的手段时，不得采取损害大的手段。因此，真正想使房价下降，就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫，而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段，但这涉及对公民权利的限制，要保证程序正义，需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三，限购令的实施不符合衡平性原则。商品房是商品中的一种，政府有什么资格和理由去限制人们购买呢？限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免打击了真正需求者。另外，由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件，这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。正如社会学家孙立平教授所言，中国的问题在于政府干涉和管理过多，但是现在政府却用加强社会管理的办法来解决社会问题，这实际上是走进了一个死胡同。
三、房价调控中其他一些做法有违市场经济、法治原则
限购令是政府干预微观房产市场的典型，除此之外各地方政府还进行了诸种“创新”。主要包括：
1、出台房产销售价格申报制度。例如，南京出台调控房价新招，要求开发商申报销售房产的价格，申报销售价格在三个月内不许上调，三个月后若上调必须重新申报。
2、出台商品房预售款监管办法。紧随限购令之后，浙江，北京两地又出台了商品房预售款监管办法。2010年9月30日，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》公布，规定从11月1日起对商品房预售资金进行全面监管。同年10月25日，北京出台《商品房预售资金监督管理暂行办法》，明确规定商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金。
市场经济是法治经济，其前提在于必须首先确立国家与社会、政府权力与企业、公民权利的边界。现代法治型市场一方面要求行政不得过度介入具体的市场资源配置，另一方面又要求政府为市场自由竞争提供规制治理。要求房产销售价格申报、对商品房预售款实行监管，这实际上破坏了市场经济的基本原则，对企业内部管理进行干涉无疑侵犯了企业的自主经营权，超越了政府权力的边界。事实上，政府不可能管理好这件事情，也完全没有必要管这么细，与限购令政策一样这两种做法同样亦违反了依法行政原则与比例原则。在企业经营自由被干预的情况下，企业的活力和创新能力受到限制，这将会从根本上影响我国经济活力的焕发，从中我们也可以看到政府权力无限扩张的倾向，我国的市场经济不无倒退的危险。
四、房价调控需要法律制度的变革
限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管等房产调控行政手段，违反了市场经济规律，同时也违反了法治原则，政府权力的过度扩张，对市场经济与法治建设造成了伤害。事实上，我国房价问题的根源是宪政问题，调控房价必须回归宪政思维，选择法治的路径，通过法律来进行，惟如此才能从根本上解决问题。
中国房地产市场的问题在于市场制度不完善，根源则在于政府对土地一级交易市场的垄断。从土地使用权的转让到建房预售的审批，几乎每一个环节都渗透着行政权力的利益均沾，地方政府从房地产开发中所获的税费甚多，因此地方政府有强烈的追求土地收入最大化的冲动。由于地方政府过度依赖“土地财政”的局面已经形成，房价如果崩溃将严重影响地方政府财政收入，因此地方政府的利益与房产商的利益已捆绑在了一起。但对中央政府而言，过高的房价将直接危及整个经济环境，严重影响民生，造成社会稳定甚至产生执政合法性危机等问题，因此无论是在主观还是客观上，中央政府希望房价下降，最好能下降到一个中央与地方政府、民众的预期都能接受的平衡点。
但迄今为止，无论是中央政府还是地方政府，房地产调控政策却一直在批判开发商与打击投机炒房之间打转，房地产行业总是在道德原罪论与投机有罪论中间徘徊。结果是房价没有下降，社会不公上升，市场体制没有变得更加完善，投资行为反而成为制裁对象。[8]自2005年以来，房价已调控了多次，但三番五次出台的调控政策，无论是提高首付、征收交易税、征收土地增值税还是限购令，一系列措施无一不是打击“刚需”，都是短期行为，大多是违逆经济规律而行事的。与任何商品的价格一样，房价是果不是因，通过打压和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房价，实是本末倒置之举。房价调控是一项系统工程，它依赖于深层次的法律变革。
1、改革财政体制
目前，地方政府依靠土地获利，已经与房产商利益联系在一起，寄希望于地方政府主动采取措施降低房价，违反了“经济人”的理性，注定无法实现。事实上，目前地方政府多数是在高负债运行，而土地收入又占了地方财政收入的30-40%甚至更高，无论是中央政府还是地方政府又如何敢动真格打压房价呢？如果房价暴跌，出现银行危机、地方政府财务危机怎么办？由于投鼠忌器，因此调控房价也只能以打击炒房投机与开发商原罪为靶子，采取限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管这一类违反市场经济规律、治表不治理的方式。因此，不解决土地财政和目前政府垄断的土地供应制度，政府不以身垂范主动退出房地产利益链，那么地方性权力寻租将不可能彻底遏制，房价问题也不可能真正地得以解决。
因此，房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制，为地方政府开辟新的稳定的财源，使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。相应的对策有二：一为央地之间分税实现法治化。“财政决定庶政”，中央与地方税权分配是一个国家最重要的事项，在民主法治国家大都通过宪法至少也通过法律来决定。我国分税制的出台未经过央地之间充分的搏弈，是国务院通过一纸通令的形式推行的，实践中产生了诸多问题。当前，必须重新审视分税制所存在的中央分配过多对地方剥夺过甚的缺陷，按照事权与财权相统一的原则，通过法律来确定中央与地方税收分配比例以及规范中央财政转移支付；二为征收房产税。但征税涉及对公民财产权、自由权的侵犯，兹事体大，必须遵循“税收法定”的原则，通过全国人大立法的方式来进行，而且其性质应确定为地方税，房产税的用途必须明确、公开、透明，纳税人有权对之予以监督。
2、回归市场经济下政府的本位
市场经济的前提与关键在于政府必须进行科学的定位。在市场经济条件下，应当奉行“税收国家”体制，政府地位必须中立，政府的功能在于通过征税获得财政收入，利用所征的税款为社会提供包括法规供给、公正执法与司法等内容在内的公共物品与公共服务，经济行为则由市场通过交易来进行，原则上政府不参与经济、不干预微观经济。因为政府作为市场规则的制定者，以及同时拥有以暴力作为后盾的强制执行权，如果自身从事经营，势必造成市场扭曲和垄断，对公正执行法律规则造成破坏。[9]但是，长期以来，计划经济残余影响一直未能彻底清除，我国各级政府与企业、与经济运行之间存在着剪不断、理不清的关系。前已述及，当前我国高房价的直接原因在于高地价，根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”，与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的联系。政府在房价调控中，既当运动员又当裁判员，在政府垄断土地一级市场的情况下，各级政府不愿意触及根本，不愿意放弃既得利益。其实，从供求关系入手，把房价降下来的方式理论上很浅显，建立自由的土地买卖市场，让集体用地参与进来，鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易，通过法律来实现各种类型住房权利的平等。[10]但是，这涉及到土地制度的变革，以及深层次的利益调整，从现行土地制度格局中获利的是政府，在没有强大的压力面前，作为既得利益者的政府又怎么会主动成为改革的倡导者？因此，执政党、中央政府必须有壮士断腕的勇气，坚决推进深层次的体制改革，逐步从市场竞争性领域退出，恢复政府本应具有的中立地位。就政府与房地产市场而言，应打破政府对土地一级市场的垄断，放松管制，逐步退出微观房地产市场，进一步推进房地产的市场化与法治化。但是，令人担忧的是，当前国内一些地方重新出现了单位自建房分配给职工的现象，由于中央政府将遏制房价与维护稳定等量齐观，将保障房建设列为官员考核的硬性指标，在此强大的压力下，地方政府对一些单位“自生自发”的解决本单位职工住房难的做法至少采取的是默认的态度。其实这是典型的“病急乱投医”、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，不但严重伤害了市场，而且还伤害了社会的公平正义。事实上，改革开放三十余年，是一个从“身份到契约”，逐渐打破计划经济时代“单位社会”的束缚，使个人、整个社会释放出极大的潜能的过程，但目前似乎又有重新回归计划经济、身份制、“单位社会”的危险，这是市场经济倒退的一个危险信号。
3、改善投资环境
近年来，我国税收每年处于不断增长的势头，有些年度甚至远远超出了当年的财政收入预算。对此，财税部门一向是作为工作成绩而宣传的，但从宪政经济学的角度来看，其实这并不是一件值得庆祝的事，这说明了我们的税收制度存在着问题，企业与公众税收负担过重，民间经济活力受到压制。近年来，很多在业内赫赫有名的民营家电企业、服装企业纷纷进军房地产市场，这固然是因为房地产市场利润颇丰，但更是因为其本行竞争惨烈，利润畸低，而那些利润丰厚的市场膏腴之地，几乎全部被垄断国企占领。房价高昂，楼市投资（投机）旺盛，原因在于富裕起来的人们手里有点钱，但除了投资楼市似乎没有其他更好的去处。[11]股市自不必说，面对每年10%甚至更高的实际通货膨胀率，把钱存进银行实际上是“负利率”，为了让手里的钱保值、升值，人们的首选似乎只有买房子。因此，当民间资本受到挤压，无处安身，蜂拥进入楼市便成为无奈而必然的选择（事实上，近年来出现的炒作大蒜、绿豆、生姜、苹果等农产品现象，同样也是民间资本投资渠道过少而造成的）。因此，进一步开放市场，打破行业垄断，降低准入门槛，促进公平竞争，降低企业税负，完善股市机制，改善投资环境，发挥市场这只“看不见的手”的作用，这才是打击炒房的釜底抽薪之策。

[参考文献]
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[7]城仲模主编.行政法之一般法律原则[M].三民书局1994.
[8]叶檀.调控房地产业，这回动真格了[N].每日经济新闻2010-4-16.
[9]蒋莉.环境整治的根本之道——兼对我国现行环保治理模式的反思[J].河南社会科学2011(2).
[10]高军.杜学文.法社会会视野中的“小产权房”现象透视[J].延边大学学报2008(3).
[11]晏扬.楼市调控功夫在楼市之外[N].杨子晚报2011-1-29.

江苏省人大常委会


江苏省实施《中华人民共和国文物保护法》办法（修正）
江苏省人大常委会


（1994年4月22日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议关于修改《江苏省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》的决定修正）

第一章 总 则
第一条 为加强文物的保护和管理，继承我国优秀的历史文化遗产，建设社会主义精神文明，根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）及国家有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 各级人民政府负责保护本行政区域内属于《文物保护法》第二条规定的文物和具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石，以及具有历史、艺术、科学价值的近代建筑。
第三条 县级以上地方各级人民政府设立的文物保护管理机构为文物行政管理部门；未设立文物保护管理机构的，文化行政管理部门为文物行政管理部门。各级文物行政管理部门管理本行政区域内的文物工作。
省和历史文化名城，以及文物较多的市、县人民政府的文物管理委员会，负责协调和指导文物保护工作中的重大问题。
街道、乡镇文化馆（站）负有保护当地文物的职责。
第四条 国家机关、部队、社会团体、企业事业单位、个人都有保护文物、制止破坏文物行为的义务。
第五条 文物的使用者应当根据有关法律法规，加强文物保护，并接受文物行政管理部门的指导和监督。
第六条 文物保护管理和征集经费由各级人民政府列入同级财政预算。城市维护费应当将本地区文物维修费列入开支项目。文物维修费提取额，应当根据实际需要，由各市、县人民政府确定。

第二章 文物保护单位
第七条 不同级别的文物保护单位，依照《文物保护法》第七条规定的程序核定公布。
《文物保护法》第七条第一款所列的文物尚未公布为文物保护单位的，由县级以上人民政府予以登记，并加以保护，由同级文物行政管理部门报上级文物行政管理部门备案。
第八条 文物保护单位的保护范围内，严禁一切危害文物安全及有碍观瞻、破坏环境风貌的活动；不得进行其他建设工程，如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文物行政管理部门同意。在全国重点文物保护单位保护范围内进行其他建设工程，必须经省人民政府和国家文物
局同意。
第九条 在文物保护单位周围建设控制地带内，不得建设危及文物安全的设施，不得修建其形式、高度、体量、色调等与文物保护单位的环境风貌不相协调的建筑物或者构筑物，未经原公布的人民政府同意，不得开采矿产资源。
第十条 文物保护单位的使用者应当制定安全管理措施，配备必要的安全、消防设施，确保文物安全，并按规定负责文物的维修。
第十一条 文物保护单位向社会开放，应当报经同级文物行政管理部门审核批准，并接受其监督和指导。有票房收入的，应当从其票房收入中提取一定比例用于文物维修。

第三章 历史文化名城
第十二条 保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，公布为历史文化名城。国家历史文化名城由省人民政府报请国务院核定公布；省级历史文化名城由市人民政府报请省人民政府核定公布。
保存文物比较丰富，具有一定历史价值的集镇，由市、县人民政府报请省人民政府公布为省级历史文化名镇。
对文物比较集中，或者体现某一历史时期的传统风貌、地方特色的街区、建筑群、村落等，由市、县人民政府报请省人民政府公布为省级历史文化保护区。
第十三条 历史文化名城、名镇和历史文化保护区保护规划，由文物行政管理部门与建设行政主管部门共同制定，并纳入各地城乡建设规划。
第十四条 在历史文化名城、名镇和历史文化保护区内安排建设项目时，凡可能危及文物安全、影响环境风貌的，应当事先征得当地文物行政管理部门的同意。
第十五条 在历史文化名城、名镇和历史文化保护区内，危及文物安全、破坏环境风貌或者有碍观瞻的单位，当地人民政府应当责令迁出；污染环境严重的，必须限期治理，危害特别严重的，必须迁出或者转产。

第四章 考古发掘
第十六条 进行大型基本建设项目，以及开发区和出让、转让使用权的土地上的建设项目，应当遵循《文物保护法》第十八条第一款的规定。国家、省重点工程的考古发掘工作，由省文物行政管理部门会同建设单位组织实施。
第十七条 各级文物行政管理部门应当向同级有关部门提供当地已知的古文化遗址、古墓葬等分布状况。各级有关部门在审批建设项目、征用土地时，应当避开已知地下文物。
第十八条 因特别需要在有地下文物遗存的地方进行工程建设，必须经省建设行政主管部门会同省文物行政管理部门批准。建设项目施工前，必须由省文物行政管理部门组织力量进行考古发掘。遇有重要发现，考古单位应当在24小时内报上级文物行政管理部门。
第十九条 在工程建设过程中发现文物，建设单位和施工单位必须保护现场，并立即报当地文物行政管理部门，文物行政管理部门应当及时处理。
第二十条 确因建设工期紧迫或者文物面临破坏危险，急需发掘的，由省或者省批准的市文物行政管理部门组织考古人员进行抢救性发掘，并同时补办批准手续。
第二十一条 考古发掘单位应当在发掘结束后一个月内，将出土文物清单和考古发掘情况书面报告省文物行政管理部门。
出土文物由省文物行政管理部门根据保管条件和实际需要确定收藏单位。考古发掘单位需要将出土文物留作标本的，必须经国家文物局或者省文物行政管理部门同意。
第二十二条 考古发掘中的重要发现，未经省文物行政管理部门同意，不得向外公布。

第五章 馆藏文物
第二十三条 国有的博物馆、图书馆和其他单位对收藏的文物，必须区分文物等级。文物分为珍贵文物和一般文物。珍贵文物分为一、二、三级。
一、二级文物必须经省文物行政管理部门组织专家评审鉴定，其中一级文物报国家文物局确认；三级文物必须经省或者市文物行政管理部门组织专家评审鉴定。
第二十四条 国有文物收藏单位收藏的文物，必须设置藏品档案，并向文物行政管理部门登记。
市、县级文物行政管理部门应当将登记的珍贵文物藏品档案报省文物行政管理部门备案，其中一级文物藏品档案由省文物行政管理部门报国家文物局备案。
凡不具备收藏珍贵文物条件的单位，其收藏的珍贵文物，由省文物行政管理部门指定单位代藏。
第二十五条 国有文物收藏单位必须建立严格的管理制度，具备确保文物安全的设施，加强文物的安全保护。
第二十六条 馆藏文物的调拨、交换、借用，馆藏珍贵文物的修复、复制，报省文物行政管理部门批准，一级文物报国家文物局批准。
第二十七条 国有文物收藏单位陈列展览馆藏文物，必须经其主管部门同级的文物行政管理部门会同当地公安部门批准。
省外文物收藏单位来我省陈列展览馆藏文物，必须经展览地县级以上文物行政管理部门和公安部门许可。
第二十八条 文物出境展览必须由省文物行政管理部门报国家文物局审批。

第六章 文物的收购与经营管理
第二十九条 文物经营单位收购的珍贵文物，应当报批准其经营文物的文物行政管理部门备案，除少量留作鉴定标本和橱窗样品外，应当优先提供给博物馆（院）收藏，提供给省外博物馆（院）收藏的，必须报省文物行政管理部门批准。
第三十条 经营文物对外销售业务，应当经国家文物局批准。文物经营单位外销的文物，应当在销售前经省文物出口鉴定组鉴定，钤盖火漆标识，使用专用发票，提供出口许可凭证。
第三十一条 省外文物收藏单位和收购单位在本省收购文物的，必须持有省级以上文物行政管理部门的证明，并经我省文物行政管理部门批准在规定的地区收购，同时接受收购地文物行政管理部门的核查。
第三十二条 银行、冶炼厂、造纸厂以及废旧物资回收部门，应当与当地文物行政管理部门共同负责拣选出掺杂在金银器和废旧物资中的文物，除供银行研究所需的历史货币可以由银行留用外，其余移交文物行政管理部门。文物移交须合理作价。
第三十三条 携带私人收藏的文物出境，必须经省文物行政管理部门鉴定，允许出境的发给许可凭证；不允许出境的，由省文物行政管理部门登记发还或者收购，必要时可以征购。
第三十四条 公安、工商行政管理部门和海关依法没收的文物，应当移交给文物行政管理部门。

第七章 文物拓印、仿制、拍摄
第三十五条 拓印属于文物保护单位的碑、石刻，必须向县级以上文物行政管理部门申请，由文物保护单位的同级文物行政管理部门批准。
第三十六条 仿制文物保护单位必须经其同级文物行政管理部门批准。仿制珍贵文物必须经省文物行政管理部门批准，其中一级文物需报国家文物局批准。仿制品必须有明确的标识。
文物仿制品的生产，由文物行政管理部门会同工商行政管理部门统一管理。
第三十七条 利用文物保护单位拍摄电影、电视，应当在一个月前向当地文物行政管理部门提出申请，由文物保护单位的同级文物行政管理部门批准，并交纳文物保护费。拍摄活动必须由文物管理单位的安全保卫人员或者保管人员在现场指导、监督和操作。对违反有关规定危及文物安
全或者擅自超过批准内容拍摄的，应当立即责令其停止拍摄活动，并及时报告上级批准机关。
第三十八条 陈列的文物不得系统拍摄，也不得提离陈列位置拍摄。禁止拍摄的文物，应当作出标志。
珍贵文物藏品不得提供作为各类演出的道具。

第八章 奖励与惩罚
第三十九条 有下列事迹之一的单位或者个人，由各级人民政府、文物行政管理部门和有关部门给予奖励：
（一）认真宣传、执行文物保护法律法规，长期从事文物保护工作，有显著成绩的；
（二）在历史文化名城、名镇和历史文化保护区规划、保护、管理工作中有显著成绩的；
（三）在文物保护技术方面有重要发明创造或者有其他重要贡献的；
（四）从事田野考古调查、发掘及研究工作有显著成绩的；
（五）将个人收藏的重要文物捐献给国家的；
（六）在文物受到危害时，能及时上报、制止、抢救、保护，使文物免遭破坏或者减轻破坏程度的；
（七）对违反文物保护法律法规的违法犯罪行为能检举揭发或者与之斗争的；
（八）在查缉走私、打击非法经营文物活动中有显著成绩的。
第四十条 除《文物保护法》第三十条规定的外，有下列行为之一的，由文物行政管理部门给予行政处罚：
（一）违反本办法第三十五条的规定，没收其拓印件，并可处以二千元以下罚款；
（二）违反本办法第三十七条的规定，擅自拍摄的，可处以五千元以下罚款。
违反本办法第十九条的规定，造成文物损坏的，文物行政管理部门应当予以制止。对在工程建设过程中发现文物隐匿不报，不上交国家的，以及在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的，由公安部门依法处理。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管理部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；当事人也可以在接到行政处罚决定书之日
起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十二条 有《文物保护法》第三十一条所列行为之一的，依法追究刑事责任。

第九章 附 则
第四十三条 本办法自公布之日起施行。

附：江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》的决定

（1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年7月31日公布施行）

决定
江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、行政法规，结合本省具体情况，决定对《江苏省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》作如下修改：
一、第四十条修改为：“除《文物保护法》第三十条规定的外，有下列行为之一的，由文物行政管理部门给予行政处罚：
“（一）违反本办法第三十五条的规定，没收其拓印件，并可处以二千元以下罚款；
“（二）违反本办法第三十七条的规定，擅自拍摄的，可处以五千元以下罚款。
“违反本办法第十九条的规定，造成文物损坏的，文物行政管理部门应当予以制止。对在工程建设过程中发现文物隐慝不报，不上交国家的，以及在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的，由公安部门依法处理。”
二、增加一条作为第四十一条修改为：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管理部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；当事人也可以
在接到行政处罚决定书之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
以下条文的顺序作相应调整。
本决定自公布之日起施行。



1997年7月31日