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地方人大环境监督制度创新研究
秦德良

[摘 要] 地方人大环境监督存在监督法规范可操作性不强、监督力度不大等问题，产生这些问题的原因与地方人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足有关。地方人大对地方“一府两院”的环境监督应该进行监督制度创新，包括建立专门的监督机构，强化被监督者的法律责任，加强对环境行政决策和环境行政不作为的监督，探索启动环境公益诉讼和集团诉讼制度。
[关键词] 地方人大 环境监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾日益尖锐，可持续发展战略的基本国策由于各地方政府与微观经济主体在经济实践中片面追求经济效益、忽视环境保护和建设的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。经济发展过程中环境问题的产生有较大程度上的或然性，然而这种可能性又具有一定可控性。但很多国家的实践表明，各国地方政府在环境决策问题上往往容易出现偏差。就我国而言，这主要与急于超常规发展地方经济、显示政绩的地方政府片面追逐粗放式经济发展速度、提高地方生产力有关。然而日益突出的环境问题不仅减缓了经济发展速度，而且妨碍了国民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大从保护地方人民现在与可以预期的将来生存利益出发，有成效地、有所作为地监督地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为和地方法院、地方检察院的环境司法行为以保护地方环境。然而在我国政治现实中，由于历史以及复杂的现实政治原因，地方人大监督存在有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”以及由于体制内和体制外的原因造成的“不能监”等问题，因此地方人大有成效地监督地方“一府两院”保护环境的实践需要强化、落实已有的合理制度并设计新的制度以完善地方人大的环境监督制度，本文试图对此问题进行初步探讨。

一、地方人大环境监督制度存在的问题及其根源

随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护已经成为了当代国家重要的宪法任务。[1] 作为宪法任务，环境保护首先要建立完善的环境法体系以及监督环境法实施的环境监督法体系。在我国，人大、政府以及司法机关自上世纪80年代以来已经制定的环境法律、法规、规范性文件以及司法解释已经初步建立了我国的环境法体系，环境问题的出现主要是环境法的实施出现了问题。因此，人大需要对“一府两院”的环境立法、执法、司法行为行使监督权。

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。[2] 就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方“一府两院”的环境行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。

然而地方人大的监督制度在我国不仅理论上没有能够很好解决而且实践中也存在诸多
问题。地方人大监督制度的尴尬处境也影响了我国地方人大的环境监督实践。可以说，地方人大监督存在的问题及其根源也是地方人大的环境监督存在的问题及其根源。

第一，地方人大监督法律体系刚刚初步形成，监督法规范可操作性不强。

目前人大监督的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007-01-01生效）为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993-09-02）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998-05-30）以及各省、区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。这标志着我国地方人大监督法律体系已经初步形成。

人大对“一府两院”的监督是一个重大的政治问题、社会问题、同时也是一个文化问题。历经20年，千呼万唤始出来的《监督法》意图使人大监督权行使走向制度化、规范化、程序化。它实实在在扩大了各地各级人大常委会的权力。它要求行使监督权应做到“既不失职、又不越权”；它明确了监督政府工作的主要形式；它既监督“两院”又保障其依法独立行使职权；它明确了审议和决定撤职案具体程序；它还明确了规范性文件和司法解释的备案审查程序。

但是人大监督权是“带刺的玫瑰”，《监督法》作为一部规范人大监督权的基本大法也存在若干不足。首先，在监督主体上，没有规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，只监督“一府两院”，不可能监督党委和党委书记。第三，《监督法》在规范监督事项和监督方式方面：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。第四，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。[3]

笔者认为，虽然《监督法》的出台为人大监督“一府两院”提供了法律依据，但是形势并不乐观。堂堂一部《监督法》居然小化监督主体，居然没有不服从人大监督者的法律责任规定（尤其关键的是其他法律包括刑法都没有不服从人大监督者的法律责任规定），即使就监督的法律程序而言，具体化的东西也不多。以《监督法》（2007-01-01生效）为核心的人大监督法律体系的主要问题是缺少具体的操作程序和法律责任规定。原则性规定多，模糊性规定多。对人大监督的具体法律程序缺少明确的、完善的、有实际意义的、可操作的规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任往往缺少规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准,罢免、撤职等刚性监督手段的模糊性更显出了监督法的底气不足。因此，如果没有进一步的地方人大监督的实施办法或者条例进行补充（但可能出现与《监督法》等法律冲突的问题，这需要认真研究），《监督法》下的人大在与强势政府的博弈中注定很难有大的作为，《监督法》很可能面临滥权政治遮羞布的命运。

第二，地方人大的监督力度不强，监督工作较薄弱。

地方人大的监督存在“几多”“几少”“几难”，由此导致监督力度不强，监督工作较薄弱。对行政执法监督多，对行政立法、行政司法、“两院”司法监督少；对事监督多，对人监督少；事后监督多，事前监督少；非强制性监督多，强制性监督少；可监督的内容多，实际监督的内容少；被动监督多，主动监督少；监督由人大及其常委会选举任命干部多，监督由“一府两院”任命的干部少；述职评议监督走形式多，重实效少；对党委同政府共同决定的重大事项监督难，基本上无法监督或不敢监督；听取工作报告监督难；质询监督难；个案监督难。

第三，地方人大监督成本过高，监督效率较低。

在我国，由于监督法还没有出台，一个监督案的提起、审议和处置过程没有相应的法律可遵循，又没有监督机构，没有薪水丰厚的职业政治家，于是就依靠委员会、调研组反复多次的会议来解决，而案件往往在机构和人员之间轮回，提而不议、议而不决、决而不罚的现象较为普遍，最后或是将议案束之高阁，或是根据领导个人意见下论断。这些会议所耗费的时间、精力和财力较多，由于监督不力还可能给行政、司法和社会领域带来间接损失以及影响国民对人大的最高权力机构权威的评价，由此造成监督直接、间接成本高而效率低。[4]

产生地方人大监督问题有下列原因：

第一，人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足，难以为人大监督实践提供理论支持。

本着“多数决民主原则”设立的地方人大是中国共产党领导下的地方最高权力机构和地方立法机构，是地方公民“公意”的体现，是地方公民行使自身民主权利的参政、议政、监政的代议机构，由其产生地方“一府两院”，具有地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格，这是中国共产党领导下的体现人民主权与国家治理权统一的人民代表大会政治制度决定的。

这里有三个理论问题至今没有很好解决：一是中国共产党地方党委领导与地方人大的地方最高权力机构之间的关系。地方人大虽然是宪法规定的地方最高权力机构，但无权监督中国共产党地方党委（宪法规定的领导地方国家机器的公权力行使的最高主体），相反必须接受中国共产党地方党委的领导，二者关系如何处理？地方政治运作现实中，地方政府行政长官要服从中国共产党地方党委书记的领导，监督地方政府行政长官是否意味着对中国共产党地方党委书记的监督？二是地方人大的地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格的关系。地方人大作为一种公权力机关，是法定的地方立法机构，同时又是法定的但没有实际执行力的地方最高权力机构，两种公法人格可以并存吗？如何并存？三是地方政府权力与地方人大权力的关系。从宪法规定来看，地方政府由地方人大产生，但现实情况不完全如此。权力尤其是约束不力的公权力本质就在于它是要无限膨胀的，地方政府的实际权力、权威远远大于地方人大。地方政府行政长官一般是“一仆三主”即主要由地方党委决定、然后地方政府服从决定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官员的权力主要不是来自地方人大，并且地方人大也要受地方党委的领导，因此地方人大如何监督地方政府？国外的“三权分离与制衡”不存在这样的问题，而我国通说是将人民代表大会制度特征归结为英国式的“议行合一”（人大相当于议会，国务院相当于内阁）。[5] 笔者不同意这种看法。英国式的“议行合一”是建立在“三权分离与制衡”基础上的；而马克思针对巴黎公社而提出的“议行合一”是议会与行政机构完全合一，一套人马，两块牌子。我认为我国既不是三权分离，也不是议行合一，我国人民代表大会政治制度具有独特性。具体在我国，宪法同时规定了中国共产党的执政党法律地位和人大的最高权力机构的法律地位，还规定了“一府两院”由人大产生，其权力从属于人大。宪法虽然作出了这样的原则性、宣示性规定，但我国理论界至今没有从理论上很好解决上面三个问题。结果，在现实中，好些地方出现了这样的怪现象：“一府两院”、人大成了中国共产党领导下建设国家的四个分工合作的法律地位平等的职能部门，人大的法律权威地位在现实政治实践中没有很好贯彻。

第二，地方人大缺少专门的监督机构和职业政治家。

根据宪法以及地方人大组织法规定，地方人大职权主要有立法权（省区市、较大的市人大及其常委会），重大事项决定权，人事任免权，监督权。宪法所设定的这些职权充分体现了地方人大的地方最高权力机构的法律权威地位。然而地方人大的宪法职权主要是通过其以集体行权方式实施的监督权来实现的，地方立法权、选举罢免权实际上是一种广义上的监督权。具体来看，地方人大监督权主要有：审议“一府两院”工作报告、专题报告权；审查、批准计划和预算、决算权；质询、询问、建议权；任免、撤职权；对“一府两院”工作的视察权；特定问题调查权；个案监督权；政府规章以及其他规范性文件审查权；特定问题听政权；地方政府公共决策监督权；组织执法检查和评议权等。地方人大的上述监督权有的来自于地方法规的规定或者地方人大近年的监督实践。这些监督权的行使极大地提高了地方人大在中国地方政治活动中的影响力，然而地方人大监督依然不如人意。因为地方人大没有专门的监督机构，一般都是临时组织一个调查组，成员往往又不是专职的，经济补助又少，难以进行有效的监督。同时，现代社会是知识社会，专家治理的社会，政治行为需要有职业政治家的积极参与，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引进竞争机制。而地方人大监督成员的兼职或者业余身份难以发挥其应该发挥的监督政治职能。我国政治实践虽然会滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的职业政治家的土壤，培育这样的土壤将是长期的历史的任务。

第三，地方人大的权威法律地位没有真正树立起来。

铁道部


直管站段铁路局组建内部客运公司指导意见
铁道部



为推进铁路运输企业重构，加快组建客运公司步伐，提出如下指导意见。
一、组建客运公司的意义和目的。
组建客运公司是调整铁路运输企业组织结构，实现“网运分离”改革目标的突破口和重要步骤；是解决铁路部门分割，更好地适应市场需求的战略措施；是加快铁路政企分开，建立现代企业制度的客观要求；是落实资产经营责任制，实现扭亏增盈目标的现实需要。最终目的是构建符合
社会主义市场经济要求的铁路运输企业。
二、组建客运公司的指导思想。
——着眼“网运分离”的铁路运输企业重构远期目标，具有一定的前瞻性；
立足铁路局资产经营责任制的现实情况，与铁路改革近期目标对接，可操作性强，便于推广。
——结合铁路局建立面向市场经营机制的要求，统筹研究调整组织结构和管理方式，综合考虑配套改革，做到总体设计，分步实施。
——打破部门分割，重组客运资源，构建反应灵敏、内部协调的市场竞争主体。
——从实际出发，重点突破，平稳过渡，有序推进。
三、客运公司的架构设计。
客运公司的性质是内部独立核算、自主经营的非法人实体，模拟企业法人运作。条件成熟时，按《公司法》进行规范。
客运公司的组建范围。以客运（列车）段、客车车辆段或客货混合车辆段的客车部分为主体组建客运公司。客运站是否纳入由试点局根据情况自定，客货混合站的客运部分暂不纳入。
客运公司的业务范围。客运市场调查和营销策划；确定管内旅客列车开行方案、列车编组和票额分配；提出直通旅客列车开行方案、列车编组和票额分配的建议；列车旅客服务和行包运送；客车车辆调度、运用和维修；客票管理和销售组织；列车商业、餐饮服务、列车广告业务等。
客运公司的组织机构。公司本部一般可设综合、计财、人劳、列车营运、车辆管理和营销策划等部门。公司可下设客票管理中心、客运运营分公司、客车车辆分公司、旅行服务分公司等分支机构。在设计客运运营和客车车辆分公司时，要根据适应市场、保证客车安全、强化专业管理的
需要，适当保留业务、技术、安全管理机构，配齐配强管理人员。客运公司组织机构设置必须坚持适应市场、精干高效的原则，人劳计财等综合管理要集中在公司本部，不能增加新的管理层次。铁路局客运处和车辆处的原有职能重新分解，与列车客运相关的职能划归客运公司，其他职能可
划归相应的业务处室。客运统计、规章等实行归口管理。客运公司可设客运调度，也可配备部分列车收入稽查人员。
客运公司党团组织机构设置按照部党组和政治部有关规定办理。客运公司依法组织工会，开展工会活动。
四、客运公司的财务管理。在铁路局资产经营责任制的框架内、盈亏目标基本确定的前提下，局部突破，分步实施。
客运公司资产的界定。按客运公司重组范围将原属各站段的资产以划转方式移交，界定为客运公司的资产。划转资产原则上以1998年度财务决算为准。非经营性资产原则上不划转移交给客运公司。
客运公司营业收入清算方式。近期在部局财务清算关系不变的情况下，由铁路局根据客运公司的实际情况确定其营业收入清算办法。下步将研究客运公司直接从市场取得营业收入的远期清算方式。部和铁路局要共同为推行远期清算方式做好准备。
按照收支配比原则，客运公司要承担有关客运的全部支出，包括直接费用和提供劳务补偿费用。营运资金可以客运公司营业收入为权限，由铁路局采取抵拨办法留给公司使用，具体办法由铁路局制定。资本性资金的使用，如折旧、基建投资、车辆购置等，由铁路局按部规定制定具体办
法，明确公司权限。
局对客运公司要明确内部盈亏考核目标，实行严格的经营责任制度。局可在对部工效挂钩办法不变的前提下，制定客运公司工效挂钩办法。客运公司要切实承担经营盈亏责任。
五、组建客运公司的推进。要在前段研讨、论证的基础上，立即着手具体的准备工作，如制定资产界定和划转办法、财务清算办法、统计办法、配套的规章制度，选配领导班子及人员安排等。按部党组要求，客运公司在今年四季度正式运作，在实践中不断完善、规范。
六、组建客运公司中，要坚持“三改一加强”的方针，把改革、改组、改造与加强管理有机结合起来。要加快转换企业经营机制，主动面向市场，积极开拓市场，强化营销，提高效率，增运增收。进一步调整内部生产组织，加大减员分流力度，改革内部分配，完善激励和约束机制。
七、设分局的铁路局也要根据本指导意见，在局内组织学习、讨论，统一思想，突破难点，积极探索，超前研究组建客运公司方案。部拟选择济南、上海局为组建客运公司试点，与直管站段铁路局的改革同步进行。



1999年8月20日