福建省城市住宅建设试点小区竣工综合验收管理办法

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论罪刑法定的人权价值
刘亚平

　　　　“人权”是个敏感的字眼，但却是个不容回避的问题。世界各国在肯定人权的价值、主张保障人权方面，至少在公开场合并无异议，争执的焦点在于人权的标准。刑事法律及其学说具有较强的阶级性，然而，现代刑事法律及其学说的存在与发展却以人权理念为基石。无视刑事法律的阶级性，则不能正确认识刑事法律；而忽视了人权保障，则不可能完善刑事法律。刑事法律及其学说中的几乎所有重大问题都与人权保障有关。悖离人权保障理念的刑事法律学说可能红极一时，但终归是短命的。本文仅就罪刑法定原则的人权价值作一阐述。
一、罪刑法定原则的精髓是保障人权
　　罪刑法定原则，即“无法无罪，无法不罚”或称“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。其所派生的具体原则包括：排斥习惯法、禁止适用类推、原则上不溯及既往、禁止不定期刑和刑法规范明确化等。概括罪刑法定原则和它所派生的具体原则，无非是强调罪与刑的明确化、规格化和法定化。而罪与刑的明确化、规格化和法定化的实质在于限制政府及其司法机关任意行使刑罚权，最大限度地保障公民的自由权利。公民的自由权利是人权的重要内容。因此，可以说罪刑法定的实质是限制司法任意，保障公民权利，在保护社会利益和保护个人利益之间取得平衡。
　　第一，罪刑法定原则是对刑法的制定和适用给予限制，通过这种限制来保护公民个人的权利。
　　罪刑法定原则对刑法制定的限制，排除立法上对罪与刑的规定的任意性，不得对非犯罪行为随意进行犯罪化和刑罚化，也不得对犯罪行为随意进行重刑化，使公民包括犯罪人享有的人身权利及政治权利呈现较为稳定的状态。罪刑法定原则对刑法适用的限制，排除司法机关及其工作人员在定罪量刑上的任意性，严格依法定罪、量刑，不得法外定罪，亦不得法外施刑，从而保障无辜者不受刑事追究，犯罪人不受法外追究，使公民人权得到切实保障。刑罚是打击犯罪保护社会最有力的工具，若不加以限制，它往往也是侵犯公民个人权利最厉害的手段。如果对刑法的制定与适用不予限制，其结果势必广泛地侵犯公民权利。这种人人自畏，无法预测自己行为合法性的状态甚于犯罪。在当代，给制定和适用刑法设置合理的限制，在保护社会利益和保护个人利益取得平衡的基础上，刑法才能发挥最理想的效能。对刑法的制定与适用加以限制，并不是有利于犯罪，而是发挥刑法制裁力并防止刑法被滥用的积极保障。防止刑法被滥用，可以通过多种渠道来实现，最重要的还是法律本身的保障。罪刑法定原则就是这种保障。
　　第二，罪刑法定原则所体现的“先喻后行”的公正理念，直接保障了公民的自由权利，有利于社会生活的稳定。
　　人的行为应当是自由的，没有自由就没有人类社会的进步。然而，人的自由又是有限度的。如果任何人的自由都是无限的，那么任何人都会失去自由。自由权利的根本问题在于给自由确定一个相对稳定的合理限度，使一切人平等地享有限度以内的最充分的自由。这个限度就是用法律规定，允许公民做什么和禁止公民做什么。公民可以在允许的范围内充分行使自己的自由权利，而避免实施法律禁止的行为。法律特别是刑法对禁止性行为应予明确规定，法律未明文禁止的行为，应作允许公民实施的推定。罪刑法定原则就是通过明确规定公民自由的范围来保障其人权。
　　罪刑法定原则的法不溯及既往的内容体现了先喻后行的公正理念。法律的正义在于行为前的警告，对于什么行为是犯罪和应当受到什么样的惩罚，都应当事先在刑法中给予明确的规定。罪刑法定原则不允许司法机关追究和惩处刑法没有规定为犯罪的行为。这就使公民个人自由不会受到任意的和事后的司法侵犯，从公民自由范围的稳定性方面使人权得到有效的法律保障。
　　罪刑法定原则中的明确化原则又是从公民自由范围的确定性方面给予法律保障。“刑事法律确定性的标准高于民事法律。任何犯罪都应当确定其界限。定义明确的刑法才能起到事先警告和预防犯罪的作用，同时也只有这样才能保障公民的自由，使得公民在行为前就能确切知道什么行为是法律许可的，不致因为法律含糊其辞而担心行为之后可能遭到指控。”1刑法罪刑规定不明确的危险性在于“它留下了最广阔的疑问，其范围没有一个人能够预见，其后果没有一个人能够预测。”2在自由范围不确定的情况下，随时都可能受到刑事追究，那就无自由可言。马克思曾经说过，“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，这些规范中自由的存在具有普遍的理性的、不取决于个别人的任性的性质，法典是人民自由的圣经。”3
　　第三，现代刑法的功能决定罪刑法定原则体现人权保障。
　　刑法的功能可以分为惩罚与保护两个方面。即惩罚犯罪、预防犯罪，保护国家、社会和公民个人的利益。惩罚犯罪、预防犯罪的目的又是保护国家、社会的利益和公民个人的合法权益。刑法的惩罚功能和保护功能统一于实现国家、社会保护和公民个人保护这一目的。这一目的所包含的两个方面，又以公民人权保障优先。“主权在民”，国以民为本。公民的基本人权得不到基本的保障，最终会使国家的利益、社会的利益受到根本性的侵害。
　　罪刑法定原则保障惩罚刑法明文规定的犯罪，同时保障公民不受任意的司法追究，使公民的合法权益受到切实保护。保障公民不受任意的司法追究，只是狭义的人权保障。广义的人权保障，还包括及时惩办侵犯人权的犯罪。因此，刑法惩罚犯罪和预防犯罪方面的功能，实质上是从更广泛意义上保护人权。在保护国家和社会利益与保护公民个人权利发生冲突的时候，罪刑法定原则又体现了人权保障优先的价值。“在罪刑法定主义作为刑法的基本原则确定的当初，其主要目的是防止刑罚擅断主义的刑罚制度，明确个人自由。”4“罪刑法定主义乃系以限制国家刑罚之行使为主要目的，而以保障个人自由为最高目标。”5可以说，罪刑法定主义是刑法人权保障机能优先观念的集中体现与表述。罪刑法定原则能被世界各国的刑法普遍接受，就是因为它具有保障人权的合理内核。现代刑法的功能决定罪刑法定原则应当更充分体现人权的保障。
二、罪刑法定原则的确立是人权观念形成与发展的结果
　　法律的原则与内容反映的是法律所处时代社会的普遍要求。这种社会的普遍要求总是与一定生产力发展阶段的生产力水平相适应的。这种要求只有得到国家的承认才能上升为法律原则。因此，人权既是人类基于对自身价值认识而提出的要求，也是基于这种要求进行斗争取得的社会及其统治者对于人的价值的承认。提出人权和要求保障人权并不断扩大人权保障的范围、提高人权保障的标准，是人类对自身价值的认识不断提高并不断为争取人权同统治者进行斗争的结果。罪刑法定原则是这种人权保障要求在刑法以致法律中的反映，是人权斗争迫使统治者承认人的价值的结果。罪刑法定原则形成的历史轨迹充分证明了这一点。
　　生产力水平归根到底是人的认识能力、创造能力和觉悟水平的综合指标。在生产力水平较低的社会，人们对自身的价值、权利认识和要求都相对低下，因此，能够容忍奴隶社会、封建社会统治者的直接地剥削压迫、公开不平等、残暴镇压的统治和专制擅断的司法。尽管当时也有正义、自由、平等、人道的要求，却远没有上升到人权的高度。当时的法律也与人们的这种容忍和承受能力相应。“如果说在罗马刑法中有什么基本原则的话，那就是国家至上原则，根据这一原则，为了国家利益可以对任何有害行为包括具有侵害危险的行为处以严厉刑罚，个人没有任何权利值得国家尊重。除此之外，再无其他限制国家刑罚权的基本原则。刑法成为了维护罗马皇帝专制统治的工具，含义模糊的叛逆罪成为了刑事追究的重点，一切有损皇帝人身、尊严和权利的行为，都可以在此罪名下被处以极刑。”6即使到了封建社会，对于专制君主来说，统治权就意味着刑罚权，既然他的统治权是至高无上的，那么他的刑罚权也必然是不受限制的。如在中国封建社会，以“莫须有”的罪名杀人也司空见惯，从任意处死普通百姓以至抗金名将、忠臣名士、封疆大吏。“君叫臣死，臣不得不死”，是普遍接受的理念。由于刑罚权完全受君主的支配，犯罪也就必然没有稳定的法律解释，而是以君主个人的意志为标准，这种意志有时由君主自己表达，有时则由其代理人法官或官吏表达。在封建专制、司法擅断的当时，一切可能成为刑罚对象的事物都是犯罪，而法官认为应当处罚的一切事物又都可以构成刑罚的对象。无论有无法官和独立的司法体系，这种君主至上，专制暴虐，罪刑擅断的现象在封建社会是极为普遍的。然而，随着生产力水平的提高，人们对自身价值认识的提高和权利意识的增强，承受压迫的容忍力随之降低。这就与中世纪以来封建主变本加利的残暴统治发生了尖锐的冲突。在这场冲突中，新兴资产阶级日益强烈的要求自己的财产权利、人身自由以及他们所创建的生产方式和生活方式得到国家的保护，——实现自身的解放和独立。这一要求几乎代表了当时的所有被统治阶级、资产阶级思想家从本阶级的利益出发所表达的自由、平等、博受、尊重个人权利、限制政府权力的思想，恰恰喊出了所有被统治阶级以致全社会的心声。生产力的发展决定当时人们已经开始认识自身的价值和权利，或者能够接受这种认识。这种认识首先在1215年英国的《自由大宪章》中得到一定范围和一定程度的承认。《自由大宪章》第39条规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被依法逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他损害。”7《自由大宪章》中关于未经合法判决，不得侵犯自由民人身和财产权利的原则，在后来的立法、判例中又屡加重申。鉴于权力机关的种种专横行经严重侵害了臣民的人身权利，1679年《人身保护法》规定，在押人或其代表，有权向王座法院请求发给“人身保护令状”，限期将在押人移交法院，并向法院说明拘捕理由；法院应以简易程序开庭审理，若认为无正当拘捕理由，得立即释放在押人；若不然，法院得酌情准许在押人取保开释，或从速审判。这时的统治者才仅仅能够承认自由民人身权利的法律保障。即使如此，受封建制度和观念的桎梏，这种法律保障也不可能彻底。资产阶级的启蒙思想家们不得不为实现他们的也可以说是社会的人权理想继续奋斗。斗争的矛头由泛泛的司法、法律，逐渐指向最能体现封建统治意志的刑法。他们要求刑法彻底摆脱与自己的价值观念相对立的宗教观念和封建政治伦理观念的束缚。意大利的切萨雷—贝卡里亚在他的《论犯罪与刑罚》一书中，抨击了旧的刑法制度，提出了几乎所有的现代刑法原则的思想。其中，反映罪刑法定的思想提到首要的和至尊的地位。贝卡里亚的功绩在于他第一次对旧的刑事制度进行了全面的否定，阐述了作为现代刑法原则基础的刑法思想，把人权、人道的标准引入刑法。最后完成罪刑法定原则提炼的“近代刑法学之父”费尔巴哈，在论述刑法作为裁判规范和作为行为规范的作用时，“强调刑法对法官的限制作用”，这实际上是罪刑法定主义的保障人权的功能”。8费尔巴哈之所以能够用精练的语言准确而全面地概括罪刑法定原则，是因为他所处的时代已经能够接受限制政府、保障人权的法治观念。罪刑法定主义，是费尔巴哈在1801年的刑法教科书中，用拉丁语以简明的法谚形式加以表述的。而在此之前已经有了含有罪刑法定保障人权思想的英国1628年的《权利请愿》和1689年的《权利法案》，法国1789年的《人权宣言》和1791年的法国宪法及刑法。这个时代也正是资产阶级革命在欧洲、美洲逐步取得成功的时候。
　　从罪刑法定原则提出到确立的过程，不难看出，生产力发展水平决定了人权观念的产生与形成，基于人权保障的普遍要求才有罪刑法定思想的产生，罪刑法定原则的确立是统治者对人权保障要求承认的结果。当生产力发展到人们普遍要求限制政府权力，保障人权的时候，封建统治者不能满足这一要求，势必被提出这一要求的资产阶级所取代。资产阶级取得政权后把罪刑法定原则确定为宪法或刑法原则，满足以生产力水平为基础的普遍的权利要求，以巩固自己的政权。
三、社会主义刑法规定罪刑法定原则在于其人权价值
　　为什么社会主义国家刑法能够而且必须接受资产阶级提出的，被资本主义国家刑法普遍规定的罪刑法定原则?这一原因就在于罪刑法定原则本身并不专属于资产阶级，而是人类社会的普遍要求。自从人类社会进入阶级社会后，统治阶级往往把自己的意志强加给社会，满足本阶级的利益和要求。然而，这种阶级的利益要求永远不能超出他们所处时代的生产力的水平。所谓“生产力的水平”，归根到底是人的创造能力、认识能力和觉悟水平。所谓“人类的普遍要求”就是生产力水平的体现，而不是什么“抽象的人性”。因此，阶级的特殊要求最终不能违背人类的普遍要求。人权保障就是这种人类普遍要求的重要内容。人类的普遍要求是随着人类对自身价值的认识和对客观世界认识的不断深入而不断提高的。资产阶级提出的罪刑法定原则不只是资产阶级一个阶级的要求，而是当时所有处于被统治地位的阶级与阶层的要求。在反封建的斗争中，资产阶级是先进的生产力方式的代表，他们的主张与当时人类社会的普遍要求是一致的。也正因为如此，资产阶级革命才能成功，罪刑法定原则才能确立。
　　以“限制权力，保障人权”为核心的罪刑法定原则，是资本主义国家不能回避的，甚至是必须载入法律的，但绝对不是其独有的。无产阶级政党以解放全人类为己任，人类社会的普遍要求就应当是无产阶级及其政党的要求。充分保障人权这一类社会的普遍要求就是无产阶级政党领导下的社会主义国家法律应有之意。因此，以保障人权为核心的罪刑法定原则就应当而且必须规定在社会主义国家的刑法之中。的确，马克思曾对近代西方人权观念和人权制度作过许多批判。然而，马克思批判的是近代西方人权制度的虚伪性和狭隘性，而不是作为人类普遍要求的人权本身。恰恰相反，马克思是从人类解放的高度来阐发人权的。马克思终生致力于人类的解放运动。马克思谋求的不是一般的政治解放或经济解放，而是人类的彻底解放。这种解放就是人类所应该获得的承认和保障的共同利益、要求，是人类的共同权利，即人权。人类的彻底解放，是马克思人权思想的核心。可见，真正代表人类主张人权要求的，应当是马克思主义的社会主义国家。因此，把以人权保障为核心的罪刑法定原则规定在社会主义国家的刑法中是天经地义的。
　　至于罪刑法定原则中限制刑事立法、司法权力的内容是否适用于社会主义刑法，回答应当是肯定的。江泽民在十五大报告中提出：“依法治国，建设社会主义法治国家”，还指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力”。罪刑法定原则限制刑事立法权力和司法权力的目的是保证立法机关和司法机关正确运用这些权力，从而保障公民的权利不受侵犯。社会主义国家的一切权力属于人民。人民授予立法机关的立法权和司法机关的司法权，决不能是无限的。立法与司法的任意，使公民权利失去保障，与社会主义法治背道而驰，也就违背了人民的意志。因此，罪刑法定原则限制立法与司法，排除立法与司法的任意性，充分保障公民的自由权利，符合社会主义法治的要求，体现了人民的意愿。
　　(作者单位：中国政法大学)
　　
　　注：
　　1储槐植：《美国刑法》北京大学出版社，1987年11月第一版，第39页。
　　2同上。
　　3马克思：《论犹太人问题》，《马克思恩格斯全集》第一卷，第443页。
　　4何鹏：《外国刑事法选论》，吉林大学出版社1989年版，第14页。
　　5蔡墩铭：《刑法基本理论研究》，台湾汉林出版社1986年版，第346页。
　　6黄风：《贝卡里亚及其刑法思想》，1987年4月第一版，第4—5页。
　　7西南政法学院编：《世界政治法律思想史参考资料》第一辑，第144页。
　　8马克昌：《近代西方刑法学说史略》，中国检察出版社1996年版，第87—88页。
　

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国务院


关于加强国有土地资产管理的通知

（国务院，2001年5月30日）

改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。为加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失，现就有关问题通知如下：

一、严格控制建设用地供应总量

严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。要抓住经济结构调整的有利时机，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。

各地要加大对闲置土地的处置力度，积极稳妥地解决历史遗留问题，最大限度地减少国有资产的损失。对依法应无偿收回的闲置土地，要坚决收回。

坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。各地不得违反国家有关规定擅自设立工业园、科技园、开发区等各类园、区，经批准设立的市辖区工业园、科技园、开发区等各类园、区的土地必须纳入所在城市用地统一督理、统一供应。对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地也要按城镇化要求，统一规划、开发。

为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

二、严格实行国有土地有偿使用制度

严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国土资源部要依据法律规定，抓紧制订具体的划拨用地目录。

土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

各地要加强对经济适用住房建设用地的管理。经济适用住房建设用地必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地，严禁开发商以开发经济适用住房名义牟取暴利。要对经济适用住房的建设标准和销售对象作出严格规定，具体办法由建设部制定。

要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

三、大力推行国有土地使用权招标、拍卖

为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。

国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

四、加强土地使用权转让管理

土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。划拨土地使用权未经批准不得自行转让。出让和承租国有土地使用权首次转让，必须符合法律规定和出让、租赁合同约定的条件。土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。

土地使用权抵押应当依法办理抵押登记。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人应当依法与土地所在地的土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。

以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。

国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低２０％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

五、加强地价管理

市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。凡尚未确定基准地价的市、县，要按照法律法规规定和统一的标准，尽快评估确定；已经确定基准地价的市、县，要根据土地市场价格变化情况，及时更新。要根据基准地价和标定地价，制定协议出让最低价标准。基准地价、协议出让土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。要抓紧建立全国地价动态监测信息系统，对全国重要城市地价水平动态变化情况进行监测。

六、规范土地审批的行政行为

各级人民政府和土地行政主管部门掌握着土地审批和资产处置权力，责任重大，必须切实加强制度建设，规范行政行为，从制度上杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。

（一）坚持政企分开，政事分开。土地行政主管部门一律不得兴办房地产开发公司等企业。土地估价、土地交易代理等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。

（二）坚持规范管理，政务公开。土地行政主管部门建设用地审批管理、土地资产处置等要严格执行办文制度，所有报件和批文均按规定程序办理。要增强服务意识，将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开。要抓紧建立建设用地信息发布、地价和土地登记资料可查询制度。

（三）坚持内部会审，集体决策。土地行政主管部门内部要尽快健全各类审批事项的内部会审制度。农用地转用、土地征用、用地审批、土地资产处置、供地价格确定等，一律要经过内部会审，集体决策。

国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府要认真贯彻落实本通知精神，制定具体的实施办法，逐步建立和完善各项土地资产管理制度，加强上级政府对下级政府及土地行政主管部门土地资产管理的监督。地方各级人民政府要组织力量，对行政区域内基准地价和土地资产管理规定执行情况进行检查，重点检查集体决策和结果公开的执行情况，发现问题，要依法及时处理。

国土资源部要会同有关部门负责本通知贯彻执行情况的监督检查和落实工作，重点检查落实各地土地资产管理制度的建立和执行情况，并定期向国务院报告。