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论中国政治参与的法治化--兼论政治稳定与政治参与/杨亚佳

作者:法律资料网 时间:2024-06-25 14:07:41  浏览:8371   来源:法律资料网
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论中国政治参与的法治化
--兼论政治稳定与政治参与
杨亚佳 陈晓玉
 
政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与社会政治过程,并以直接或间接的方式影响政治决策的行为。(周光辉
《当代中国政治发展的十大趋势》载《政治学研究》1998年第1期)在现代社会,政治参与不仅是公民的宪法权利,也是政治体制得以有效运作的重要条件。有效的政治参与能使政治体系获得公众的感情支持,促进政治的稳定,而无序的政治参与则可能导致权威的迅速流失,造成政治的不稳定。尤其像我国这样一个由传统农业社会向现代工业社会变革的发展中国家,经济的发展和体制的变革必然导致公民政治参与要求的增加,这为发展中国家的政治民主化提供了良好的契机。然而,如果这些国家在公民的政治参与要求不断扩大的同时,不能相应地提高其本身的政治制度化和法治化水平,就有可能带来政治的不稳定。这就要求发展中国家在实行社会经济变革的同时,通过法治化的途径,疏通参与渠道,健全政治参与制度,以有效地吸收和疏导公众日益扩大的政治参与要求。
一、政治参与法治化--在发展中保持稳定的客观要求。

美国政治学家享廷顿认为:发展中国家公民政治参与的要求会随着的利益的分化而增长,如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道,个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。由此,他得出政治稳定取决于政治参与和政治制度化水平的比率:政治参与
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政治制度化=政治不稳定。即政治参与与政治不稳定性成正比;政治制度化与政治不稳定成反比。(参见S·享廷顿:《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社1988年版,第56页)在当今法治已成为各国崇尚的体制模式的前提下,所谓政治的制度化,在政治参与领域就是政治参与的法治化。即在政治行为法治化的前提下,开通公民政治参与的法制渠道,公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则,按照法律规定的方式和程序进行。政治参与的法治化,对于发展中国家在推进民主化进程中保持政治稳定具有重要的意义。

1.政治参与的法治化是民主权利的法治化。政治参与权是一项重要的民主权利。按照社会主义法治理论,社会主义国家的一切权力属于人民,人民通过各种方式和途径管理国家事务、社会事务和经济文化事业,这是社会主义民主政治的主要内容,参与国家事务的管理,是每一个公民不可剥夺的民主权利。但是,现代民主理论告诉我们,为了社会管理的效率,任何民主都不可能导致人人成为国家事务的直接管理者、决策者,而只能通过推选代理人的方式实行间接民主,即代理人以主权者--人民的名义行使国家主权。这种主权的所有和行使的分离是现代政治发展和社会分工的必然产物,是历史的进步。但是,各国政治实践又表明,这种分离又是权力异化的根源,易使人民“管理国家事务、社会事务和经济文化事业”的权力化为谋取私利的工具,使社会公仆成为社会主人。为了保障人民民主又不失现代管理的效率,各国在选择间接民主的同时,又通过立法保障公民的政治参与权,主要是政治选举权(包括罢免权)、政治结社权、政治表达权。通过政治参与立法,一方面使公民政治参与权法律化,权威化,使这一项重要的公民权不因政治代表人物的好恶而受到侵夺;另一方面,使政治参与经常化,制约政治代理人的政治行为,使政府决策始终符合公众的目标选择。

2.政治参与的法治化可以实现政治参与秩序化。政治参与是一把“双刃剑”,它既可以有利于社会的稳定,促进经济发展;又可能造成社会不稳定。因为任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的,特别是经济发展还不可能满足社会所有集团、所有个人的特殊要求的情况下更是如此。为了使政治参与更好地发挥正面效应,促进政治的稳定和经济的发展,就必须将政治参与纳入法治化的轨道,使政治参与在公民和利益集团认同的各种法定程序规则下进行,使政治参与秩序化。政治参与的秩序化对社会稳定而言,有两方面的作用:第一,减缓政治参与对现行体制的冲击。由于政治参与的法治化,使得无论是公民还是各利益集团的利益表达,均须在一定的程序规则下进行,这种政治过程是程序化、规则化的,即从制度上合法地限制了公民政治参与超出现行体制承载能力的无限制发展,又提供了公民及利益集团表达自己利益的合法渠道,从而有利于政治稳定和社会安宁。第二,使政治参与的不同主体间的利益竞争在认同体制的基本程序和规则的前提下进行,从而避免了不规则竞争带来的种种不稳定。遵守竞争程序和规则本身就意味着认同民主政治的根本制度和民主政治的基本价值,它为政治稳定和社会稳定奠定了法制基础。

3.政治参与法治化可以实现最大的社会公正。利益分配的不公正是社会不稳定的基础性原因。亚里士多德在论述古希腊的政治变迁时说道:“在所有情况下,我们总是在不平等中找到叛乱的起因”(亚时里士多德,《政治学》,第205页)。在我国,由于经济体制在所有制方面的改革,出现了利益多元的社会趋势。在分配关系上,打破了旧体制下平均主义的分配模式,强调各人按照自己的贡献获取应得的利益,这无疑符合马克思主义的分配原则,是社会发展中的一个进步。但在当前利益格局的转型期,由于新的利益协调和整合机制尚未建立,因而在分配关系上,出现了分配不公的现象。在我国这样一个有着“不患寡而患不均”的文化传统的国家,群众对分配不公造成的收入差距扩大的心理承受能力不高,尤其当个人把他的处境与某种标准或参照物相比,觉得其应得而未得到时,就产生了怨恨与不满,甚至会出现挫折心理和由不公平感所导致的行为失范,从而对政治稳定带来负面影响。而法治化的政治参与制度,可以经常地、规则化地为各不同利益阶层提供利益表达的场所和渠道,并通过利益表达使政府注意到他们的利益要求,扶持其利益的实现。因此,政治参与的法治化可以使政府正确及时地洞悉公众的利益要求,制定更为公平的公共政策,缓和不同利益集团之间的矛盾,增加公众对政治体系的认同感。
4.政治参与法治化可以促进权力的规范运行。

一个强有力的政治权力系统是国家现代化建设正常进行和保证社会稳定的决定性因素。但是,任何一种权力都必须要委托给具体的个人来行使。而权力本身的扩张性和腐蚀性,是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量无法加以改变的。即使是“特殊材料制成的”人,也法凭借浪漫主义的理想和道德力量抵御权力的诱惑,从而给国家和人民带来过巨大的灾难。面对利益多无化和世俗功利的计较和冲突,不受制约的权力对社会秩序和社会公正的挑战是有目共睹的:权力的滥用,权力的专横,政治腐败,失职、渎职,侵犯人权等严重违背法治原则的行为已经成为社会的公害。看来,权力对主体的腐蚀和诱惑是不挑选社会制度的。因此,对权力加以监督和制约已经是政治家和政治学家们的共识,包括建立在分权基础上的权力的制约,舆论对权力的道德评价,法律对权力的确认和规范,人民对权力运行的介入和参与等。其中,人民对权力运行参与的广度和深度,直接反映着国家的民主化程度,决定着权力运行的规范化程度:人民通过议事机关决定国家的体制和分权制约的模式;通过选举选择权力的执掌者;通过立法决定权力的授予和运行;通过新闻媒体对权力的运行进行合法性与合理的评价等等。其实,人民的这些政治参与权在任何一个宣称实行民主制的国家中的宪法或领导人的讲话中都可以找到。问题在于仅仅宣布人民的政治参与权是不够的,要将人民这一重要的宪法权利落到实处,还必须将之法律化和程序化。任何缺少法律程序的政治参与或监督制约,都不会对权力的非规范化运行产生有价值的校正作用。????hC?br>
二、我国政治参与法治化的模式

政治参与的法治化对政治稳定和社会发展的积极作用是不言而喻的。但是,不同的国家政治参与法治化的道路和模式却有着重大的区别。西方发达国家大多是通过推翻封建制度的革命手段而建立政治参与的法治化模式的,这一模式大的背景是经济的市场化和政治的法治化。而我国没有经过市场经济的充分洗礼,建国以后的政治参与也并非市场经济条件下的利益驱动,而是一种道德化的政治参与,即政治参与是依靠道德教化,领袖人物的道德表率和个人权威来维持的。这种政治参与必然带有非理性、不规范化和易被鼓动的特点,民众要么对政治冷漠不参与,要么跟着领袖的指向和鼓动而处于一种狂热的政治参与状态,这样一种参与思维不时在各种政治风潮中显露出来,对社会的政治稳定构成威胁。同时,中国也同其他发展中国家一样,面临着现代化所带来的一系列问题:经济发展的内在冲动、发达国家的示范效应、多元利益主体的矛盾、民众政治参与的空前高涨、法治系统的不完善等等。因此,中国的政治参与法治化模式不可能照搬西方,通过立法开放所有的政治参与领域,那样必然会由于政治参与渠道的狭窄而导致政治系统的崩溃。党的十一届三中全会以来,党中央对待政治参与比较冷静,吸取了“文革”中的经验教训,逐步形成了政治参与法治化的渐进模式。

1.从经济参与的法治化到政治参与的法治化。经济民主是政治民主的基础和前提。在计划经济体制下,生产力落后,社会结构单一,政治法治化水平不高,人们处于一种单一的经济结构之中,其政治参与仅仅依靠权威的政治动员,没有物质上的动力基础,人们参与政治的动力仅仅来源于一种“使社会主义国家不改变颜色”的道德义务。当人们一旦发现权威的失误时,其政治参与热情会迅即转化为政治冷淡。七十年代未开始的经济体制改革,其核心内容就是赋予劳动者和经营者以更多的经济参与的自主权,使每一个人更多地从自己利益的角度参与经济共同体的活动和决策。八十年代以来,大规模的经济主体立法,使传统单一的社会结构开始分化,逐步形成了利益多元化的社会格局。人们的参与开始越出经济共同体的范围,以利益集团的方式介入政治过程。党和政府顺应这一趋势,通过制度建设引导公民的政治参与,如立法活动通过新闻媒体公开报道,建立政府发言人制度,重大政策出台前的专家咨询制度,政府接待日制度,公务员的公开推荐和公开考试录用制度等。国家的立法也从“建立市场经济法律体系”的思维,转向“建设有中国特色的社会主义法律体系”的全方位立法。选举法的修改、司法程序法和行政程序法、
集会游行示威法等一系列政治参与立法相继出台。这种先经济参与法治化的道路,逐步培育了多元化的利益主体,培养了人们的参政意识,更重要的是将政治参与由过去的权威号召型(或称道德驱动型)逐步转化为利益驱动型,从而为政治参与法治建设打下了雄厚的社会基础。

2.在全面推进民主法制建设的同时,着重加强基层政治参与法制建设。我国是一个经济文化比较落后的国家,公民政治素质偏低。因此,建立一个现代的、参与式的法治国家,需要一个漫长的、渐进的过程,使有几千年封建政治文化传统、受现代教育很少的国人逐步学会在现代民主制度下生活和行为,逐步具备现代民主政治所要求的“参与式政治文化观念”。根据这一国情,我国在全面推进民主法制建设的同时,着重在基层首先进行政治参与的法制建设。1982年通过修改宪法,设立了县以上地方人大常委会,赋予地方人大讨论、决定本行政区域内各方面工作重大事项的权力,使人民代表大会在人民中的影响和威信建立起来,加强和保障了人民参与管理国家事务的权利;建立社会协商对话制度,倡导民众利用大众传媒发表政策建议和批评意见,充分发挥大众传媒民意表达、政策咨询、舆论监督的功能;制定和多次修改选举法,扩大公民对人民代表的提名权,实行差额选举,在县、乡两级实行直接选举。1987年开始试行的村民委员会组织法,选择农村为政治参与法治建设的突破口,通过试行和全面实施村民委员会组织法,在农村实行直接民主和村民自治,以便积累经验,扩大直接民主选举和自治的范围。广大农民通过自我教育、自我管理和对村民委员会的选举,培养了民主意识和参政观念。基层的政治参与法治建设的实践,为全面推进政治参与法治建设提供了宝贵的经验。

3.开展全民普法教育,逐步培养公民的法治观念和依法参与意识。在利益多元化的今天,公民的政治参与动力主要是基于自身利益的要求。但是,这种参与必须是规范化、法治化的,不然必须导致社会的不稳定。因此,公民的法律知识和法治观念,决定着政治参与的秩序和质量。为此,我国从1986年开始,进行了讫今为止的三个五年普法教育。普法教育是全国性法律知识的大启蒙,经过普法教育,公民的宪法观念和法律意识得到普遍提高,尤其是表现出越来越强烈的权利意识,普通百姓开始自觉用法律武器保护自己的合法权利,“权利为法的内核,法以护卫权利为其天然使命;当民众认真看待自身权利时,必然会认真关注法律”,(占柏美
《论尚法精神》,载《法制与社会发展》,1999年第3期)也必然会认真关注和依法参与有关自身权利的各项公共事业,监督各级官员的公务行为。公民法律意识的普遍提高,为政治参与法治化奠定了雄厚的法律文化基础。
  总之,我国政治参与法治化的道路,遵循了从易到难,从经济民主到政治民主,从农村到城市的渐进化道路,既保持了经济的发展,又维护了政治的稳定,同时还为政治参与法治化的进一步发展奠定了各方面的基础。
三、我国政治参与法治建设的完善。

我国渐进式的政治参与法治化模式虽然适应我国的国情,促进了政治的稳定和经济的发展。但是,随着经济市场化和政治民主化进程的加快,民众政治表达的欲望愈加强烈,而我国政治体制改革相对滞后,民众政治参与的法治渠道相对狭小,从而不断出现示威、上访、消极抵制或暴力抵抗等非法表达方式,影响了社会的稳定。依据享廷顿的政治制度化(法治化)与政治不稳定成反比的公式,我国的政治参与法治建设还远不适应政治参与扩大的需要,还必须在实践中加以不断地完善。笔者认为,当前首先应做好以下几个方面的工作:

1.完善社团立法,培育成熟的政治参与主体。我国作为后发展型国家,在社会组织结构上与类似国家有着共同的特征:国家能力远大于社会能力,国家全能主义观念根深蒂固,公民社会发展相当滞后,社会的自组织能力极为?]弱。随着经济体制改革和政治体制改革的深入,多元的利益主体逐步成长并日益表现出政治参与的热情,但缺乏有效的组织系统;另一方面,通过改革高度集中的政治经济体制,国家对社会的全能式控制相对减弱,在国家与民众之间形成了系统的输入输出的真空地带。公众缺乏畅达的利益表达渠道,就会转而向制度外去寻找,从而酿成政治上的动乱。因此,当前要有意识地培育社会力量,扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响,如组织农民协会、城市社区委员会和其他行业协会等,根据宪法有关结社自由的规定,制定结社法,形成培育利益团体的法律机制。利益团体的政治参与,才是有效而成熟的政治参与。

2.制定立法法,拓展立法参与的深度和广度。立法是人民决定自己的事情,为社会制定行为规范的过程。在法治国家,立法越来越成为资源配置的主要手段和利益分配的杠杆,它不仅涉及到巨大的社会经济效益,在一定程度上还决定着社会的发展方向。因此,立法的公正问题,越来越为人们所关注。在代议制国家中,立法只能是少数立法代表的事情。然而,随着社会关系的复杂化、利益关系日趋多元化,仅依靠民选的立法代表立法已越来越难以充分反映公众不同利益的要求。因此,应通过制定民主的立法程序法,既规范立法机关的民主合议、民主决议等立法行为,又要创立相应的程序,以满足公民对立法了解、影响和参与的权利要求。张文显教授指出:“人民有无参与的通道程序是检验一个国家是民主与否的硬指标。同理,法律是否经由民主程序制定,则是检验一个国家是否实行法治的硬指标”(张文显:《马克思主义法理学》
吉林大学出版社,1995年版,第398页)在立法程序中的政治参与,其意义在于它能够充分发挥社会主体各自的角色作用,使立法参加者能够充分地表达各自的立法态度和利益目标,从而使立法决策更加集思广益;同时,从某种意义上讲,立法就是在相互竞争的利益之间寻求某种妥协,而在立法过程中,如果所有受到影响的利益都能得到充分反映,就有可能形成大家都能接受的妥协;而且,利益相关人一旦能够参与到程序过程中来,也就更容易认可立法结果,尽管他不一定赞成这一结果。因为,在公正的程序中,不同的主张或异议可以得到充分表达,各种利益要求能够得到综合考虑与平衡,不满因广泛的参与而得以消除,利益争执通过心平气和的对话得以和平解决,这就极大地减少了对立法结果事后怀疑和对抗的危险。所以立法参与制度能够化解社会矛盾,促进社会稳定,同时还能使当权者关心选民的切身利益,使每个人都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。

目前我国的立法参与制度尚处在起步阶段,基本上还属于走群众路线的工作方法,至今人大制定的300多部法律交付全民讨论的廖廖无几,立法参与制度、立法公开制度、立法听证制度、立法辩论制度等还没有建立起来。因此,应加快立法法的草拟和制定工作,将立法过程中的政治参与法治化。

3.加强司法、执法过程中程序法制的实施,切实保障公民的参与权。马克思曾经说过,程序是“法律的生命形式,因而也是法律的内部生命表现”(《马恩全集》第
1卷第178页)。如果法律在实施过程中,没有一定的过程和规则,这样的社会将充满执法者的恣意妄为,这不仅会败坏执法机关的形象和人们对法律的信仰,孳生对法律的轻蔑,而且会使社会公众寻求公理和正义的最后希望破灭,产生强烈的心理挫折感,造成严重的社会不稳定。当前群众越级上访增多的一个重要原因,就是司法和执法的不公,尤其是程序的不公正引起的。程序的价值在于保障司法和执法的公正,而公正的实现又在于过程的公开和当事人的参与。即“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利”(王名扬:《英国行政法》政法大学出版社,1987年版第152页)。陈述意见、辩护和防卫,正是作为相对人(在司法程序中是当事人或被告人)的公民、法人和组织的重要参与权。这种参与权赋予了当事人监督执法行为、审视法律依据的机会,同时,通过这种“看得见的”程序形式,使人们产生对法律的信任和信心,这是任何一种权威都不能替代的保持社会稳定的心理基础。当前,我国的司法程序法已经基本建立起来,但行政程序这一更经常地影响公民、法人和组织合法权益的法律制度却十分不完善。更严重的是在执法和司法过程中,由于“重实体轻程序”的传统法律文化的影响,违反法定程序而侵犯公民人身权、财产权的事例屡见不鲜,有的公民由于坚持自己的参与权而被某些执法者斥之为“刁民”。看来,程序法治建设还面临着健全法制、改革体制、转变观念等多重任务。

4.实行新闻法治,拓宽民众政治参与的渠道。在当今媒体发达的时代,政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。没有新闻媒体的传播功能,任何经宪法宣布了的政治参与、利益表达、舆论监督等公民的自由和权利只不过是一种点缀。因此,当今新闻媒体承担着越来越重要的社会责任。在政治参与领域,新闻媒体的作用起码有以下几个方面:第一,及时传达政府的决策信息、决策背景和决策资料,满足民主政治公开性的要求,为政治参与提供必要的条件,以提高参与的质量。第二,充分反映不同利益群体的意愿和要求,使决策层全面了解各方面的信息,使之输出的政策、规则更能体现公正和公平的要求。第三,通过新闻媒体的参与、讨论和沟通,使不同利益群体的直接摩擦的可能性降低,理解和宽容度加大,从而促进人民团结和社会稳定。第四,监督权力的运行,防止公共权力出现违背人民意志的黑箱操作。为了充分发挥新闻媒体的社会功能,必须使新闻活动法治化,以规范和保障公民的言论、出版等宪法权利。但是,目前我国的新闻体制仍延续了计划体制下的管理模式,每一个新闻单位无不隶属于各种各样的党政部门,不但很难以公众媒体的姿态满足公众参与社会事务,监督权力运作的要求,而且很“容易成为主管主办部门昭显政绩、隐恶忌医的自我宣传、自我保护的工具”。(张西明:《新闻法治与社会发展》,载董郁玉、施滨海编《政治中国:面向新体制选择的时代》虽然这些年新闻媒体在社会监督、表达民意方面发挥了不可替代的作用,但缺乏一部保障性的法律规范,不仅使自己在一系列的侵权诉讼面前处于尴尬地位,而且在满足公民表达自由和政治参与方面也是因“领导人的改变而改变”因“领导人看法和注意力的改变而改变”。看来民众通过新闻媒体的政治参与权还需法律的保障。在新闻传播工具十分发达的今天,在一个将依法治国确立为治国方略的国度,没有新闻立法是不可思异的事情。
 
作者:
杨亚佳 中共河北省委党校政法教研部副教授。
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吉林省行政执法条例

吉林省人大常委会


吉林省行政执法条例
吉林省人大常委会


(1994年11月26日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 行政机关执法工作职责
第三章 行政机关执法工作程序
第四章 行政执法工作监督
第五章 奖励与惩处
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了保证行政机关严格依法行政,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及其他有关法律、法规,结合我省实际情况,制定本条例。
第二条 全省各级行政机关及行政执法工作人员,均须遵守本条例。
第三条 行政机关及行政执法工作人员在行政执法工作中应遵循有法必依、执法必严、违法必究和在法律面前人人平等的原则。
第四条 各级人民政府统一领导、组织本行政区域内的行政执法工作。
县级以上人民政府法制部门是本级人民政府法制工作的综合职能部门,对本行政区域内的政府法制、行政执法工作负有指导、规划、监督、协调和服务的职责。
在行政执法工作中,各行政机关应按照职责分工,各司其职,紧密配合。
第五条 行政机关及行政执法工作人员在法律、法规以及规章确定的职权范围内行使行政执法权,行政执法活动受法律保护。
第六条 行政机关及行政执法工作人员不得违反法律、法规以及规章的规定,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,违法行政,应当受到追究。
公民、法人或其他组织认为行政机关及行政执法工作人员有违反法律、法规以及规章的行为,有权向有关机关申诉、依法申请行政复议或者提起诉讼。
第七条 各级人民政府及所属行政机关实行由行政首长负责的行政执法目标管理责任制,并把责任制的完成情况,作为考核各级领导干部政绩的重要内容。

第二章 行政机关执法工作职责
第八条 行政机关对负责实施的法律、法规和规章负有组织实施的职责。
第九条 各级行政机关的首长对负责实施的法律、法规以及规章的组织工作负全面责任。
第十条 行政机关对受其委托的组织所做的具体行政行为,负有指导和监督的责任。
第十一条 行政机关对负责实施的法律、法规以及规章,应通过各种途径和各种形式向社会进行宣传。
第十二条 行政机关对公民、法人和其他组织询问行政执法工作中的具体问题,有根据法律、法规以及规章给予解答的义务。
第十三条 行政机关对行政执法工作人员应定期开展业务培训。
新进入行政机关的行政执法工作人员必须接受执法工作业务训练,学习有关法律、法规以及规章,掌握必备的业务知识,经县级以上人民政府主管机关考核合格后方可上岗。
第十四条 行政机关应根据法律、法规以及规章的规定,建立健全相应的执法工作规则,保证具体行政行为的合法、高效、有序。
行政机关应建立必要的执法监测手段,提高工作效率,保障行政机关有效地行使职权。
第十五条 行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为,应依法查处。不得推诿、放弃执法职权,不得超越职权或滥施处罚。
行政机关对公民、法人或其他组织申请的事项,应依法办理,不得无故拖延或以权谋私。
第十六条 行政机关在执法工作中,应制作统一的文书格式,建立档案;做好统计和信息反馈工作。
第十七条 行政执法工作人员在履行职务中,必须遵循下列守则:
(一)忠于职守,依法执行职务;
(二)清正廉洁,不以职权谋取私利;
(三)着装整洁,仪表端正,文明执法;
(四)接受法律监督、行政监督和社会监督。

第三章 行政机关执法工作程序
第十八条 行政执法工作人员执行职务时,应出示表明其身份或者执行此项公务的专用证件;凡有统一制式服装或证章的,应按规定着装和佩戴证章。
第十九条 行政执法工作应当公开进行,接受群众监督。但法律、法规另有规定的除外。
第二十条 行政机关实施行政处罚,一般应按下列程序进行:
(一)表明身份;
(二)登记立案;
(三)调查取证;
(四)听取相对人意见;
(五)做出行政处罚决定;
(六)送达行政处罚决定书。
依法需要当场处罚的,应当同时送达《行政处罚决定书》。
第二十一条 行政处罚决定书应载明以下事项:
(一)当事人违法事实;
(二)行政处罚的依据;
(三)行政处罚的内容和生效日期;
(四)作出行政处罚决定的机关及其负责人、执行人;
(五)当事人依法申请复议和提起诉讼的权利。
第二十二条 行政机关依法进行强制执行时,应预先书面通知当事人。
第二十三条 行政机关及行政执法工作人员执行行政处罚或强制执行决定时,发现事实有出入或情况有变化的,应当停止执行,及时复查,确需变更、撤销原决定的,应制作变更或撤销原处理决定通知书,报原审批机关批准后执行。未经审批机关批准的,具体执行机关或工作人员无权
擅自变更或撤销行政处理决定。
第二十四条 行政机关及行政执法工作人员对事实清楚、情节简单、处罚轻微、当事人没有异议的行政违法案件,可以当场处罚;对案情复杂的应登记审批立案,待查清事实后再予处理。调查案件的办案人员不得少于二人。
第二十五条 行政机关进行行政处罚时,除法律、法规另有规定的,应按以下规定执行:
(一)轻微的行政处罚,一般应有行政执法工作人员二人以上决定;
(二)较重的行政处罚,须经县级以上人民政府所属行政机关的领导批准;
(三)重大的行政处罚,须经县级以上人民政府所属行政机关领导集体讨论决定,必要时应报上级行政机关审批。
第二十六条 行政机关依法收缴物品(含扣缴、变卖抵缴)、罚款、没收非法所得,必须当即向当事人开具按国家和省规定统一印制的罚没收据。
现场扣留财物,不能即时开具统一罚没收据的,必须开列扣留清单,注明执行单位和执行人,并应有当事人和见证人签名,待结案后补开罚没收据或退回。
行政罚款、没收非法所得应全部上缴同级财政。
第二十七条 行政机关依法对物品进行常规性抽样检测时,应依照抽检规定的数量和频次抽取样品。依法需要进行临时性抽检的,应出具抽检通知书,对抽检样品须开列清单,证明抽检目的、种类、数量和检测项目,经执行机关执行人签字、押印后送达当事人。
抽样检测后,应将抽检结果书面通知当事人。被抽检后的物品如仍有使用价值,应退回当事人。
第二十八条 行政机关依法调查案件并需要进行现场勘验时,一般应通知当事人或其代理人到场,需要专业技术鉴定的,应有能够出具合法鉴定的专业技术人员参加。勘验结果应形成现场笔录,并由勘验人签字。
第二十九条 在查处行政案件中,行政执法工作人员有下列情形之一的,应自行回避,当事人及其法定代理人也有权要求其回避:
(一)本案的当事人或当事人的近亲属;
(二)本人或本人近亲属与本案有利害关系;
(三)担任过本案的证人、鉴定人或当事人的代理人;
(四)与本案当事人有其他关系,可能影响公正查处案件的。
第三十条 行政机关执法工作难以进行,需要请求有关行政机关协助的,有关行政机关应当在职责范围内给予协助。

第四章 行政执法工作监督
第三十一条 各级人民政府对本行政区域内的行政执法工作进行监督。其监督对象是:
(一)所属各级人民政府及其派出机构;
(二)本级和下级人民政府所属行政机关及行政执法工作人员。
第三十二条 行政执法工作监督包括以下内容:
(一)法律、法规以及规章贯彻执行情况;
(二)行政执法责任制执行情况;
(三)行政执法工作规则建立情况;
(四)行政执法工作具体部署情况;
(五)行政执法工作人员违法失职行为查处情况;
(六)其他需要进行监督检查的行政执法工作情况。
第三十三条 行政执法监督可以采取书面审查、专项检查、重点抽查、案件调查和设置举报等方式进行。
第三十四条 县级以上人民政府法制部门在政府法制执法监督工作中,履行以下职责:
(一)负责本行政区域内行政执法及执法监督检查的业务指导工作;
(二)负责规范性文件备案审查工作;
(三)组织实施对法律、法规以及规章贯彻执行情况的监督检查;
(四)协调处理行政机关在实施法律、法规以及规章过程中发生的争议;
(五)监督管理行政执法及执法监督证件的发放和使用;
(六)负责本级人民政府做出的具体行政行为的审核工作;
(七)负责重大行政处罚决定备案审查工作;
(八)调查处理违法或不当的具体行政行为;
(九)负责向本级人民政府和上级人民政府法制部门报告行政执法工作的综合情况;
(十)办理本级人民政府、上级人民政府法制部门交办的其他行政执法监督事项。
第三十五条 省人民政府法制部门负责审查应由省人民政府批准的含有罚款、没收财物和重大收费项目内容的规范性文件。
第三十六条 县级以上人民政府法制部门对本级人民政府有管理权的各级行政机关及行政执法工作人员的下列行为,可分别情况进行处理:
(一)制定发布的规范性文件与法律、法规以及规章不相符的,可责令其自行撤销或修正,或要求其上级主管机关予以撤销或修正,必要时可报请同级人民政府予以撤销或修正;
(二)做出的具体行政行为违法或不当的,可责令其自行撤销或变更,或要求其上级主管机关予以撤销或变更,必要时可报请同级人民政府予以撤销或变更;
(三)未履行行政执法职责的,可责令其限期履行,或要求其上级主管机关责令其履行,必要时可报请同级人民政府责令其履行;
(四)行政机关主管人员和直接责任人员有违法失职行为的,应通知监察机关或其主管机关依法查处。
被监督机关和被要求履行监督职责的机关应接受监督检查,并及时将处理结果报告法制部门。
第三十七条 县级以上人民政府建立规范性文件备案制度。各级人民政府制定的规范性文件,应报上一级人民政府法制部门备案;各级人民政府所属行政机关制定的规范性文件,应报本级人民政府法制部门备案。
第三十八条 县级以上人民政府建立法律、法规以及规章实施情况报告制度。各级人民政府应定期向上一级人民政府法制部门报告法律、法规以及规章的贯彻执行情况;各级人民政府所属行政机关应定期向本级人民政府法制部门报告法律、法规以及规章的贯彻执行情况。
第三十九条 县级以上人民政府建立行政执法工作检查制度。各级人民政府法制部门每年年初制定方案,有计划地对法律、法规以及规章的执行情况重点进行检查。
第四十条 县级以上人民政府建立行政执法证件统一管理制度。县级以上人民政府对所属行政机关的行政执法证件的印制和发放实行统一的监督管理。
法律、法规另有规定的除外。
第四十一条 县级以上人民政府建立重大行政处罚决定备案制度。各级人民政府做出的重大行政处罚决定,应报上一级人民政府法制部门备案;各级人民政府所属行政机关做出的重大行政处罚决定,应报本级人民政府法制部门备案。具体办法由省人民政府制定。
第四十二条 县级以上人民政府建立行政执法稽查制度。县级以上人民政府对本行政区域内的行政机关及行政执法工作人员在贯彻实施法律、法规以及规章中存在的违法失职行为,根据不同情况按照有关规定采取下列措施进行处理:
(一)通报批评;
(二)责令改正;
(三)责令停止执行;
(四)给予行政处分;
(五)移送有关机关查处。
第四十三条 县级以上人民政府设立行政执法督查员。
行政执法督查员由县级以上人民政府聘任;《行政执法督查证》由省人民政府统一制发。行政执法督查员由省人民政府法制部门统一管理。
第四十四条 行政执法督查员必须具备下列条件:
(一)忠于职守,作风正派,办事公正;
(二)熟悉法律,熟悉行政执法工作业务;
(三)有较高文化水平和专业知识;
(四)有较强的行政事务处理能力和工作经验。
第四十五条 行政执法督查员的主要职责:
(一)监督检查行政机关及行政执法工作人员的执法工作,督促纠正违法失职的具体行政行为,必要时向本级或上级人民政府及有关机关报告并提出处理意见;
(二)调查研究行政执法工作中存在的问题,向有关行政机关提出建议。
第四十六条 行政执法督查员依法履行职责时,有权要求被检查的行政机关及行政执法工作人员介绍其行政执法工作情况,提供有关资料,允许列席有关会议。行政机关及行政执法工作人员应当如实反映情况,接受监督检查。

第五章 奖励与惩处
第四十七条 行政机关及行政执法工作人员在执法工作中做出优异成绩的,由本级或上级人民政府给予表彰和奖励。
第四十八条 行政机关及行政执法工作人员在执法工作中有下列行为之一的,应当给予主管人员和直接责任人员行政处分:
(一)拒绝制定本部门执法工作规划或违反执法工作规则的;
(二)拒绝履行法定职责、违反执法程序和处罚标准及有关工作制度的;
(三)查处行政违法案件显失公正、放弃执法职权的;
(四)拒绝协助其他行政机关执法工作的;
(五)拒绝接受国家权力机关、行政领导机关或督查人员监督检查的;
(六)滥用职权,以权谋私,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的;
(七)对举报其违法失职行为或不服其行政决定而申请行政复议、提起诉讼的单位和个人进行打击报复的;
(八)有其他违法失职行为的。
第四十九条 对具有本条例第四十八条行为之一,应当给予行政处分的,由县级以上人民政府或有关行政机关做出处理决定;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十条 行政机关及行政执法工作人员的具体行政行为,违反法律、法规以及规章的规定或行政处罚显失公正,侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益的,有关的行政机关应依法纠正违法行为,造成损害的应承担赔偿责任。
行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的执法工作人员承担部分或全部赔偿费用。

第六章 附 则
第五十一条 本条例所称的行政机关,系指本省各级人民政府及其所属职能部门和法律、法规授权而具有行政执法职能的其他机构。
本条例所称的行政执法工作人员,系指行政机关中对法律、法规以及规章实施负有执行或监督职责的人员。
第五十二条 本条例自公布之日起施行。自本条例施行之日起,1990年10月13日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《吉林省行政执法条例》即行废止。



1994年11月26日

七台河市行政机关领导问责暂行办法

黑龙江省七台河市人民政府


七台河市人民政府令
第1号
  《七台河市行政机关领导问责暂行办法》业经二OO七年十二月二十一日市人民政府第十三次常务会议讨论通过,现予公布,自二OO八年一月一日起施行。
                        市长 杜吉明
                      二OO八年一月一日




             编者按
  为全面推进依法行政,强化行政责任,减少行政过错,防止权力失控和行为失范,提高行政效能和工作效率,七台河市人民政府根据有关法律和规定,制定了《七台河市行政机关领导问责暂行办法》,并于2008年1月1日起施行。
  国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定:“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。《七台河市行政机关领导问责暂行办法》的颁布实施是进一步规范我市领导干部行为的一项重大举措,是建设责任政府的重要内容,是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的需要,更是解决行政机关执行不力等现实问题的需要,标志着我市行政问责工作全面步入规范化、法制化轨道,对于我市转变政府行政职能,加强行政能力建设,提升行政管理水平,完善行政干部监管制度,增强各级领导干部认真履职尽责意识,激励行政干部全力做好本职工作,具有重要意义。因此,行政机关干部特别是领导干部,一定要充分认识学习贯彻《七台河市行政机关领导问责暂行办法》的重要性,以高度的责任感和使命感自觉学习并用以规范自己的行政行为。




               第一章 总 则

  第一条为了全面推进依法行政,强化行政责任,减少行政过错,防止权力失控和行为失范,提高行政效能和工作效率,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定,制定本办法。
  第二条本办法所称行政机关领导问责,是指市人民政府对本市行政区域内各级政府,政府组成部门、直属机构、政府所属部门管理的机构、议事协调机构和办事机构、具有行政管理职能的政府直属事业单位、政府派出机构的主要负责人不履行或者不正确履行法定职责,致使其领导的机关(系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下,损害公共利益和行政管理相对人合法权益的行为,依照本办法予以询问并追究责任。
  第三条 本市行政区域内各级政府,政府组成部门、直属机构、政府所属部门管理的机构、议事协调机构和办事机构、具有行政管理职能的政府直属事业单位、政府派出机构的领导问责均适用本办法。
  第四条 本办法由各级监察部门组织实施。
  第五条 行政领导问责实行权责统一,有错必纠,过错与责任相适应,教育与惩戒相结合的原则;坚持实事求是,做到合法、客观、公正。
  第六条 行政领导应当严格履行法律、法规规定的职责和市人民政府依法赋予的各项职责,认真完成市人民政府交办的各项工作,自觉接受监督,严格依法行政。


               第二章 行政问责范围

  第七条 行政机关有下列情形之一的,应对其行政领导问责:
  (一)无正当理由未能按期完成市人民政府确定由其承担的工作任务的;
  (二)不正确执行上级机关依法作出的决策和部署,给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损害或者影响政府整体工作部署的;
  (三)违反规定进行决策,发生重大决策失误的;
  (四)违法设定或者实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施,造成严重后果或者不良社会影响的;
  (五)未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定突发公共事件应急预案的;
  (六)发生重特大突发公共事件时瞒报、谎报、迟报,或者未按照相关法律规定、上级要求和实际情况及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的;
  (七)对公共安全、安全生产监管不力,或者发现隐患后不采取措施处理或者措施不力,出现重大事故或造成不良社会影响的;
  (八)非法干预市场经济活动、对扰乱市场经济秩序行为监管不力或者纵容、包庇的;
  (九)截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的;
  (十)在决定基本建设项目的立项、设计、施工、投产等工作中造成重大失误的;
  (十一)违反规定安排使用财政资金、国有资产,造成资金浪费或者国有资产流失的;
  (十二)因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害或者造成不良社会影响的其他情形;
  (十三)本部门工作效率低下,服务质量差,群众反映强烈的;
  (十四)对群众反映强烈的问题不及时解决和改进,引发群体性事件或者对群体性事件处置不当造成矛盾激化,影响社会稳定的;
  (十五)决策失误造成行政诉讼败诉或者在行政复议中具体行政行为被改变给国家造成损失的;
  (十六)拒不执行人民法院对行政案件的判决、裁定或者行政监察部门、审计部门、行政复议机关作出的决定的。
  (十七)行政机关有其他造成严重后果或者不良社会影响的行为,应当对行政领导问责的,依照本办法问责。
  第八条 行政领导有下列情形之一的,应当对其问责:
  (一)违反规定泄漏国家秘密或者所掌握的工作秘密的;
  (二)利用工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益的;
  (三)对本行政机关的违纪、违法行为隐瞒不报,包庇、袒护、纵容的;
  (四)授意、指使、纵容本部门工作人员弄虚作假或者阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处,以及对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的。
  (五)行政领导有其他造成严重后果或者不良社会影响的行为,应当对行政领导问责的,依照本办法问责。


              第三章 行政问责程序

  第九条 市行政监察部门发现行政机关和行政领导有本办法第六条、第七条规定的情形,或者依据下列问责信息,可以向市长提出问责建议,由市长启动问责程序;市长发现行政机关和行政领导有本办法第六条、第七条规定的情形,或者根据下列情况,可以决定启动问责程序:
  (一)公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料;
  (二)上级领导机关的指示、批示;
  (三)人大代表、政协委员提出的问责建议;
  (四)审判机关、检察机关提出的问责建议;
  (五)审计、政府法制、政府政务督查等部门提出的问责建议;
  (六)部门工作考核结果或者绩效评估结果;
  (七)新闻媒体曝光的材料;
  (八)副市长、秘书长提出的问责建议;
  (九)其他反映部门或者行政领导存在问责情形的材料。
  第十条 问责程序启动后,市长或者市长委托的副市长可以责成拟被问责的行政领导当面汇报情况,并责成市行政监察部门调查核实。
  第十一条 市行政监察部门根据市长的指示,应当成立调查组,并依照《中华人民共和国行政监察法》规定的权限和程序开展调查工作。
被调查的部门和行政领导在接受调查的同时,应当采取积极措施,纠正错误或者改变工作不力的局面,挽回损失,减少不良影响。
  第十二条 调查组成员与拟被问责的行政领导有利害关系、可能影响公正处理的,应当依法实行回避。
  第十三条 在调查过程中,拟被问责的行政领导应当向调查组作出书面说明。
  有关部门和人员应当对调查组的调查工作予以协助。
  拟被问责的行政领导阻挠或者干预调查工作的,调查组可以提请市人民政府依照有关规定暂停拟被问责的行政领导执行职务。
  第十四条 调查核实工作应当在30个工作日内完成,并向市长提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
  第十五条调查组应当将调查认定的事实材料与被调查的行政领导进行核对,对被调查的行政领导的合理意见应当予以采纳,必要时可以作补充调查;对被调查的行政领导不合理的意见,应当作出有事实依据的说明。
  被调查的行政领导应当在事实材料上签署意见,对拒不签署意见的,由调查组在事实材料上注明。
  第十六条 市长接到调查报告后,应当在15个工作日内提交市人民政府常务会议讨论,作出问责或者不予问责的决定。
市人民政府常务会议决定对拟被问责的行政领导追究责任的方式,由市行政监察部门书面通知被追究责任的行政领导,并告知其复核、复查申请权。


              第四章 行政问责方式

   第十七条 行政领导被问责的,采取下列方式追究责任:
  (一)责令限期整改;
  (二)责令作出书面检查;
  (三)通报批评;
  (四)调整工作岗位;
  (五)责令辞职;
  (六)建议降职或者免职。
  上述责任追究方式可以单独或者合并适用。
  采用本条第(四)项、第(五)项、第(六)项方式问责的,按照管理权限和规定的程序办理。
  第十八条 有问责情形的行政领导在问责程序启动前引咎辞职的,不再依照本办法追究责任。依照法律、法规规定应当追究其他责任的,按法律、法规规定执行。
被问责的行政领导涉嫌违反政纪应当给予行政处分的,由行政监察部门依照有关规定和程序处理;涉嫌违反党纪的,移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
  第十九条 对行政领导作出的问责或者不予问责的决定,由市行政监察部门书面告知提出问责批示或者建议的有关机关或者个人。
  第二十条 被问责的行政领导对问责决定不服的,可以自收到决定之日起15个工作日内向市人民政府申请复核。
  第二十一条 市人民政府接到复核申请后,可根据复核申请的内容责成市行政监察部门在7个工作日内提交复核报告,也可另行组成调查组进行复查,并在20个工作日内提交复查报告。
  第二十二条 市长根据复核或者复查报告,分别作出以下决定:
  (一)原调查报告事实清楚,证据确凿的,原问责决定继续执行;
  (二)原调查报告基本事实清楚,基本证据确凿,但情节轻重有偏差的,可以改变追究责任的方式;
  (三)原调查报告有重大错误的,终止原追究责任的决定。
  第二十三条 调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,导致调查报告出现重大错误的,应当依照《中华人民共和国行政监察法》和干部管理权限的规定予以行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十四条 依照本办法对行政领导问责后,如问责情形是由行政机关分管副职或者部门内设处(室)、区县政府部门负责人或者工作人员的行为所导致的,可参照本办法对其问责。


               第五章 附 则

  第二十五条 本办法自发布之日起施行。



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