绍兴市区土地储备办法

上一篇: 印发《惠州市最低生活保障对象优待办法》的通知
下一篇: 关于印发《文明交通行动计划实施方案》的通知

预算过程中对自由裁量权的限制
涂永前





关键词: 预算法/预算过程/自由裁量权
内容提要: 现行《预算法》需要进行修订，其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法，针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念，通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应，建构相关制度，使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内，充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。


一、问题的提出

我国《预算法》自1995年1月1日起施行，同年11月国务院颁布《预算法实施细则》，在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久，当初立法时预想不到的问题逐步显现，有财经法律专家及实务部门的人士指出，目前我国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。无疑，预算“三不”问题的存在，不仅人为地缩小了政府预算的规模，而且分散了国家的财力，更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时，一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性，从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。

产生这些问题的症结在于，在预算运行过程中缺乏法治理念的指引，从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域，诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程；而在民生和国家竞争力至关重要的领域，诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域，国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公，从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]

《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定，例如预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入，或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定，而对自2003年来我国财政政策转型之后的，连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制，其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。

笔者认为，《预算法》从1995年颁行，到现在已有16个年头，国家的经济、财政政策发生了巨大变化，由于其未能随环境和形势的变化做相应的调整，已大大落后于现实，必须对现行预算法进行修订，让新的预算法能够与时俱进，此其一；其二，新法应当将法治理念贯穿其中，对各种可能逾越预算法律规定的自由裁量权进行严格控制。

二、预算过程中对自由裁量权进行限制所应秉持的理念

众所周知，法治与人治是相对的两个概念，法治的目的在于限制人治，而人治则有赖于公共机构或者当权者的自由裁量权。自由裁量权并不可怕，可怕的是对自由裁量权没有法律规定或者不做任何限制，因为现实生活很多不确定的事件会经常发生，其严重性无法为人们所预知，所以法律规定适当的自由裁量权安排显得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量权，让一切变化都处在完全的掌控之中，这种情形是不可能存在的，是一种机械论的观点，因为现实生活并非是一部经过精密设计的机器设备，它存在很多不可预见的情形，因此法律需要给自由裁量权预留下足够的空间。

由于《预算法》涉及到国计民生，基于前述理由，我们对《预算法》进行修订的首要任务应当是明确界定和严格限制预算执行过程中公共机构或者决策者的自由裁量权界限、范围及内容，使公共机构及决策者在行使自由裁量权时能够处在一个透明和受监督的环境之下。整个预算过程，从一开始就需要一定的自由裁量，其中一个重要原因就在于预算本身所固有的不确定性。这种不确定性部分地来自于对未来国家社会、经济发展及各项事业的预测，而预算制定过程在很大程度上受预测的驱动，但即便是最好的预测模型，也无法做出精准的预测，对一些不可预知的意外因素则更是无能为力，例如突如其来的经济危机、自然灾害、战争以及其他对预算有重要影响的各种突发事件。

当今世界上的一些发达国家在对政府及决策者的自由裁量权控制方面有很多有益的经验值得我们学习和借鉴，例如相关决策必须经过议会审查及公众参与等程序后才能付诸实施，我国《预算法》的修订可从这些国家的有益经验中获得诸多启发和借鉴。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十载，我国的公共机构及决策者在税收、预算和其他诸多领域拥有的各种各样正式或非正式的自由裁量权，且其所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应当享有的权力。[3]

在我国国家及地方的预算过程中，公共机构及决策者的自由裁量权问题非常突出。代表民意的立法机关对预算过程的实际控制要么不足，要么流于形式，浪费性支出行为和腐败现象愈演愈烈，预算分配没有准确反映政府的战略重点和政策优先性，在一些重大项目上由于缺乏强有力的科学支撑而基于“面子”和“形象”工程导致危机与问题频繁出现，[4]最终使得政府的民众信任度下降，治理能力被贬低。因此，对公共机构及决策者的自由裁量权进行合理的法律控制势在必行，应该将其列为本次《预算法》修订的首要任务。

三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制

如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题，因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩，从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务，也是对民众信息知情权的切实兑现，但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。

笔者认为，对预算过程中自由裁量权进行限制，首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域，我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革，并且取得了一定成绩，但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，财政预算信息公开不理想，一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说，我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准，我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我国，让整个预算过程都暴露于公众视野之下，使预算信息公开任重而道远。

（一）建立预算法定公开制度

在最新的《预算法（修改稿）》当中，涉及预算公开的表述是“：经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性，在现有的《预算法》当中没有相关的表述，但是，该条款仍旧存在诸多问题，主要集中在以下几个方面。（1）“应当”的表述欠妥，将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范，其内涵的信息是“是否公开相关预算信息，公共机构自由裁量”，因此该表述非常不严肃，建议改为“必须”。（2）“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定，需要进行专门的法律解释，作为国家的宪法性规范，这种规定似有不妥，应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定，而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。（3）“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定，而不应该笼统地用一个“公开”敷衍，信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。（4）“公开的实施办法，由国务院规定”，这一表述受到广泛批评，是因为它会弱化宪法性文件的严肃性，从而使得公共机构的法定义务弱化，因为该规定“授权过度，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定，这就等于预算公开只是个空洞的原则，所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]

（二）明确规定公民享有预算过程参与权

现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，而没有涵盖预算编制和绩效评估环节，我们应当建立起完善的公众参与预算制度，通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下，从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定，具体应包括：（1）在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容；（2）在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度；（3）赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。[8]

至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践，有学者从预算法律关系的本质出发，认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设，由于现代预算是一种公共民主的国家预算，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响），在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，充分保证民众的民主参与权利，可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与，引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法（试行）》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广，更值得《预算法》加以借鉴。[10]

（三）针对超收超支须专门法律条款进行规定

目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依，从而导致大量财政资源浪费或者效率低下，有鉴于此，现行《预算法》必须对此作出明确的回应。
铁道部


印发《关于加强铁道结算中心管理的若干规定》的通知
1999年1月29日，铁道部


各铁路局，各总公司，铁科院：
根据中国人民银行、铁道部《关于加强铁道结算中心管理的通知》（银发〔1998〕526号）要求，现将修订后的《关于加强铁道结算中心管理的若干规定》发给你们，请组织有关人员认真学习，贯彻执行。前发铁财〔1997〕9号文同时废止。


第一章 总 则
第一条 为了提高货币资金整体使用效益，规范各级铁道结算中心（以下简称结算中心）的经营管理行为，促进结算中心发展，依据中国人民银行、铁道部《关于加强铁道结算中心管理的通知》（银发〔1998〕526号），制定本规定。
第二条 本规定适用经部批准设立的全路各级结算中心，铁道结算中心（以下简称部结算中心）应根据本规定制定实施办法。
第三条 结算中心是铁路内部货币结算资金管理机构。主要任务是办理内部结算，集中管理货币结算资金，调剂资金余缺。主要业务范围是：
（一）受理、管理所有铁路单位、部门开户。
（二）办理铁路内部单位纵、横向结算，通过银行办理铁路单位与路外单位结算。
（三）办理铁道部、铁路局、总公司（以下简称部、局、公司）委托在国内、外的融资业务。
（四）办理主办单位委托的基金管理，大宗材料、燃料、配件结算和向商业银行借款。
（五）运用沉淀资金调剂铁路内部单位资金余缺，并实行有偿使用。
（六）办理部、局、公司委托的其他业务。
第四条 结算中心坚持安全、效益、流动性原则，按有关规定独立开展业务，接受业务主管和主办单位的稽核监督和指导。
第五条 结算中心负责管理铁路单位帐户。各单位和部门必须在当地结算中心开设结算户。具有法人资格的单位在商业银行开户时须经结算中心审核批准后办理。对不按规定开户或公款私存的，按私设小金库和违反财经纪律论处。
第六条 结算中心在选择开户银行上坚持互惠互利、共同发展的原则，为了保证资金结算准确、快捷、通畅，在维护已形成结算体系的前提下，继续发展与中国工商银行、中国建设银行的协作关系；在变更协作银行时，须报部批准。
第七条 结算中心必须建立政治上可靠，精通铁道行业知识，通晓财会、金融业务的专业队伍，适应结算中心发展的需要。

第二章 资金来源及运用
第八条 结算中心资金来源指主办单位拨入的各项资金、向商业银行借入资金和铁路开户单位的存款。结算中心有权运作在商业银行开设的总户沉淀资金。结算中心有权拒绝任何单位和个人查询铁路单位存款状况，有权拒绝任何单位或个人冻结、扣划开户单位存款，但法律另有规定者除外。
第九条 结算中心比照国家规定支付内部单位存款占用费。
第十条 结算中心要保证正常支付。发生5－10天间资金周转问题时，结算中心之间可以进行内部调剂，资金调剂按有偿方式进行，调剂资金应严格按规定进行，确保资金安全。
第十一条 结算中心不准违规经营，不准向路外单位、向个人吸收存款和发放贷款，不得损害国家利益和社会公众利益。
第十二条 结算中心（以下简称甲方）根据铁路各系统各单位经营发展的需求，在部有关政策指导下开展资金调剂业务。内部调剂资金不准用于生产性和非生产性固定资产投资和炒买炒卖股票。严禁对外直接投资、借款和担保。
第十三条 甲方要严格审查借款人（以下简称乙方）的资信状况。甲方对乙方调剂款用途，偿还能力，还款方式，抵押物、质物的权属价值，实现抵押权、质权的权属价值，实现抵押权、质权的可行性以及乙方担保人的偿还能力要进行严格审查，落实担保责任，保证按期收回。
第十四条 结算中心办理资金调剂业务实行限额分级审批制度。限额以内的，由结算中心审批；超限额的，应由资金调剂审查委员会审批。对调剂款实施跟踪检查，对不按规定用途使用调剂资金的，结算中心有权提前收回。
第十五条 资金调剂业务由甲方与乙方订立书面合同，合同应当约定调剂款种类、用途、金额、占用费率、还款期限、还款方式、违约责任和双方认为需要约定的其他事项。
第十六条 结算中心调剂款余额与存款余额比例不得超过60％，对同一借款人调剂款余额不超过结算中心存款余额的10％。
第十七条 乙方应当按期归还调剂款的本金和占用费，到期不能归还担保调剂款本金和占用费时，甲方有权从乙方帐户直接扣回，不足部分从担保单位帐户扣回，或处分抵押物及有价证券予以清偿。乙方到期不归还信用调剂款，应按合同承担约定责任。
第十八条 为合理调整结算中心资产结构，在确保资金安全和结算中心资金运作正常需要的前提下，可以在开户银行或经营状况好、信誉好的国有商业银行安排一定额度定期和约期约定存款；可以在经结算中心主管领导同意后按国家规定开展国债及铁路债券回购业务。金融机构所支付的利息和浮动利息以及债券回购业务收入必须全额入帐。在协作银行定存和约期约定存款由结算中心主任决定，在国有商业银行存款报结算中心主管领导审批。

第三章 管理体制及机构设置
第十九条 铁道部资金清算中心是结算中心的业务主管部门，负责掌握地区结算中心货币结算资金运用信息；负责协调重要客户关系；监督结算中心运作全过程。
第二十条 根据区域化、网络化的布局原则在两个较大铁路单位以上的地区可设立地区结算中心，行使本地区铁路单位货币结算资金管理职权，办理规定范围内业务。地区结算中心及其分支机构名称分别规范为“＊＊铁道结算中心”和“＊＊铁道结算中心＊＊分中心、＊＊结算部”。
第二十一条 结算中心设立实行审批制度。各地区结算中心及其一级分支机构经部资金清算中心审核后由铁道部批准设立。地区结算中心及其分支机构的设立条件和上报文件按照《铁道结算中心分支机构审批暂行办法》执行。
第二十二条 结算中心管理实行业务主管和主办相结合原则。部结算中心负责拟定统一规章制度；对下级结算中心业务活动实施稽核监督；负责建立全路电子联网结算系统。主办单位（路局、分局、工程局等）负责地区结算中心定编定员、干部任免、利益分配，创造中心运作环境。

第四章 联网结算
第二十三条 联网结算是指各级结算中心管内及跨地区纵、横向之间的联合清算，联网结算需要配置计算机硬件、软件系统，制定结算、汇差清算办法等条件支持。
第二十四条 联网结算目标：建立反映灵敏、调度灵活、结算快捷、管理严格的内部货币资金结算系统。联网结算任务：准确、及时地办理联网结算，保证资金汇路畅通，大力压缩在途资金；加强内部管理，严密结算手续，防弊堵漏，保证货币结算资金安全；科学地组织票据传递，及时办理结算中心间查询业务。
第二十五条 联网结算内容：
（一）办理全部内部货币结算资金划拨。
（二）提供全路货币结算资金管理信息，包括各级结算中心、存款大户、路局、分局等有关单位货币结算资金的收、支、余情况，预测未来某一时期的货币结算资金状况。
（三）建立铁路内部货币结算资金调剂制度，按有偿、自愿原则，调剂各单位、各地区间货币结算资金的余缺。
第二十六条 联网结算条件：完善各级结算中心机构，按实配备人员。部结算中心统一组织联网结算硬件配置和软件开发，制定管理办法。各级电子中心、电务部门予以配合支持。
第二十七条 联网结算纪律：
（一）单位办理结算，必须严格遵守联网结算办法（办法另定）的规定，不准出租、出借帐户；不准签发空头支票和远期支票；谁的钱进谁的帐；中心不垫款；不准套取结算中心信用。
（二）结算中心办理结算业务必须准确、及时，不得借故延付。由结算中心责任造成客户损失的，按规定赔偿，涉及个人责任时追究个人行政、经济责任。
（三）参与资金调剂的结算中心，要以大局为重。对违规者给予通报批评、经济处罚，并停止网上调剂资格。有关办法另行制定。

第五章 财务会计与监督
第二十八条 结算中心根据有关法规及部有关规定拟定财务管理、会计核算实施细则，并负责实施。
第二十九条 各级结算中心应真实记录、全面反映其业务活动和财务状况。年初向主办单位提报年度收支预算和固定资产购置预算。及时编制季、年度财务报告，向主办单位报送。部结算中心根据工作需要建立快报制度，各地区结算中心应按要求及时报送。
第三十条 为了鼓励结算中心提高货币结算资金运用效益，鼓励内部单位存款，由主管部门制订奖励办法，对做出贡献的员工和客户给予奖励。结算中心运用沉淀资金的净收益全部用来冲减财务费用。主办单位对于结算中心的发展和必要的福利性支出给予资金支持，可根据实际需要在结算中心运用沉淀资金净收益的10％以内安排。
第三十一条 结算中心要建立健全各项业务管理，结算管理，备用金现金管理，存、调剂款管理，呆帐管理。建立安全防范等各项稽核检查制度，建立严格的岗位责任制。
第三十二条 结算中心要加强稽核工作。稽查人员要具有较高的政治业务素质，熟悉财政金融政策和各项管理制度，遵纪守法，忠于职守，依法检查，秉公办事，保守秘密。
第三十三条 稽查内容包括：各种原始单据、凭证、帐册、财务报告、财务计划、预算、现金、财产、文件、档案、合同等资料。根据需要要求有关人员提供情况，作出稽查记录，编拟稽查报告。对基础工作混乱，有违反财经法纪行为的，要严肃处理，直至撤销机构，追究当事人责任。

第六章 附 则
第三十四条 前发文件与本规定有抵触的，一律以本规定为准。
第三十五条 本规定由部资金清算中心负责解释，自公布之日起施行。